مصادره پس از واگذاری
نگاهی به پیشنویس لایحه «ایجاد نظام جدید تأمین اجتماعی»
* اکبر علیزاده اعتمادی ـ پژوهشگر مسائل اجتماعی
سازمان تأمین اجتماعی، با بیش از ۴۰ میلیون بیمهشده و بازنشسته، بزرگترین نهاد بیمهای و یکی از مهمترین مجموعههای مالی کشور است؛ نهادی که طی دههها با مشارکت کارگران، کارفرمایان و دولت شکل گرفته و امروز امنیت معیشتی میلیونها خانوار به پایداری آن وابسته است.
پیشنویس لایحه «ایجاد نظام جدید تأمین اجتماعی» که اخیراً از سوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی منتشر شده، با ماده واحده و ۱۲ تبصره، در پی تغییر ساختار مالی، مدیریتی و اداری این سازمان است. اهداف اعلامی لایحه، شامل کاهش ناترازی صندوقها، تجمیع منابع درمانی، بهبود محیط کسبوکار و تحقق خزانهداری واحد است؛ اما همزمان برخی مفاد آن نگرانیهایی جدی درباره استقلال مالی و مدیریتی سازمان، نحوه حکمرانی صندوقها و حفظ حقوق بیننسلی بیمهشدگان ایجاد کرده است.
اصلاح ساختارهای رفاهی و بازنشستگی ضرورتی انکارناپذیر است، اما تجربههای داخلی و بینالمللی نشان میدهد موفقیت چنین اصلاحاتی در گرو رعایت اصل «سهجانبهگرایی»، شفافیت مالی، اجماع اجتماعی و پرهیز از تمرکز گسترده اختیارات در ساختار دولت است.
ضرورت بازخوانی تجربه گذشته
بخش مهمی از نگرانی امروز جامعه کارگری، ریشه در تجربه سالهای گذشته دارد؛ دورانی که برخی صندوقها و تعهدات زیانده بدون پیشبینی منابع پایدار، به سازمان تأمین اجتماعی تحمیل شدند. نتیجه این روند، افزایش فشار بر منابعی بود که طی دههها از محل بیمهپردازی کارگران و کارفرمایان شکل گرفته بود.
در چنین شرایطی، طبیعی است که هرگونه تمرکز بیشتر منابع و اختیارات صندوق در ساختار دولتی، حساسیت و نگرانی تازهای ایجاد کند؛ بهویژه آنکه بخش مهمی از جامعه بیمهپرداز معتقد است منابع صندوق کارگران نباید صرف جبران ناترازیهایی شود که منشأ آن خارج از ساختار بیمهپردازی تأمین اجتماعی بوده است.
اهداف مطرحشده در ماده واحده این لایحه، از جمله کاهش ناترازی، تجمیع خدمات درمانی و تحقق خزانهداری واحد، در ظاهر قابل دفاع است؛ اما پرسش اصلی اینجاست که آیا تمرکز بیش از حد اختیارات در دولت، خود به افزایش وابستگی صندوق به بودجه عمومی و کاهش شفافیت منجر نخواهد شد؟
در ادامه، برخی تبصرههای مهم این لایحه از منظر اقتصادی، حقوقی و تجربههای بینالمللی قابل بررسی است.
تبصره ۱؛ بیمه خوداشتغالها و مشاغل آزاد
بر اساس این تبصره، شاغلان فاقد کارفرما موظف به پرداخت حق بیمهای معادل ۱۴ درصد حداقل دستمزد خواهند بود.
اصل گسترش پوشش بیمهای اقدامی مثبت تلقی میشود، اما تجربه جهانی نشان میدهد بیمه اجباری بدون ارتقای کیفیت خدمات درمانی و ایجاد مشوقهای حمایتی، میتواند بخشی از نیروی کار غیررسمی را به سمت پنهانکاری اقتصادی سوق دهد. از این رو اجرای این بند نیازمند سازوکارهای منعطف، پلکانی و حمایتی برای اقشار کمدرآمد است.
تبصره ۲؛ سهم ۷ درصدی کارفرما و بیمهشده
مطابق این تبصره، سهم بیمهشده و کارفرما هر کدام ۷ درصد تعیین شده و بسیاری از پرداختهای جانبی کارفرمایان نیز حذف میشود.
هرچند حمایت از تولید و کاهش هزینههای بنگاههای اقتصادی ضرورتی مهم است، اما کاهش سهم کارفرما بدون پیشبینی منابع پایدار، میتواند در بلندمدت منابع سازمان تأمین اجتماعی را با چالش جدی مواجه کند؛ بهویژه آنکه دولت خود یکی از بزرگترین کارفرمایان و همزمان از بدهکاران اصلی سازمان تأمین اجتماعی محسوب میشود.
برخی کارشناسان معتقدند این مدل، اگرچه در ظاهر با هدف حمایت از تولید طراحی شده، اما در عمل میتواند به انتقال تدریجی بار مالی صندوق به بودجه عمومی و وابسته شدن سازمان به منابع دولتی منجر شود؛ تجربهای که در بسیاری از کشورها نتایج مطلوبی به همراه نداشته است.
تبصره ۳؛ وابستگی منابع صندوق به مالیات
بر اساس این تبصره، بخشی از تعهدات سازمان قرار است از محل مالیات بر ارزش افزوده و سایر درآمدهای مالیاتی تأمین شود.
این موضوع اگرچه با هدف جبران کسری منابع مطرح شده، اما وابسته شدن منابع صندوق به درآمدهای متغیر مالیاتی، میتواند امنیت بلندمدت بیمهپردازان را تحت تأثیر قرار دهد. تجربه بحرانهای اقتصادی در برخی کشورها نشان داده است که در دوران رکود، نخستین بخشهایی که با محدودیت بودجه مواجه میشوند، صندوقهای حمایتی وابسته به منابع عمومی هستند.
تبصره ۴؛ حضور نمایندگان مجلس در هیأت امنا
حضور نمایندگان مجلس بهعنوان ناظر، میتواند به افزایش شفافیت کمک کند، اما نباید جایگزین نظارت تخصصی و حرفهای شود.
سازمان تأمین اجتماعی ماهیتی تخصصی و بیمهای دارد و اداره آن بیش از هر چیز نیازمند مدیریت حرفهای، مستقل و مبتنی بر محاسبات بیمهای است؛ نه تصمیمات متاثر از فضای سیاسی و انتخاباتی.
تبصره ۵؛ اختیار اصلاح مقررات سنجهای
واگذاری اختیار اصلاح مقرراتی مانند سن و سابقه بازنشستگی به دولت، بدون تعریف سازوکارهای شفاف و نظارت مؤثر، نگرانیهایی درباره کاهش حقوق بیمهشدگان ایجاد کرده است.
بخش قابل توجهی از جامعه کارگری معتقد است تصمیمگیری درباره سرنوشت صندوقی که حاصل دههها مشارکت بیمهای است، باید با مشارکت واقعی نمایندگان کارگران و کارفرمایان انجام شود.
تبصره ۶؛ ادغام درمان تأمین اجتماعی و بیمه سلامت
ادغام بخش درمان تأمین اجتماعی با سازمان بیمه سلامت، از مهمترین بخشهای این لایحه است.
هرچند کاهش ساختارهای موازی و تجمیع خدمات درمانی میتواند به هماهنگی بیشتر منجر شود، اما تجربه جهانی نشان میدهد ادغام صندوقهای درمانی بدون طراحی دقیق نظام حکمرانی، شفافیت مالی و تضمین حقوق بیمهشدگان، ممکن است به کاهش کیفیت خدمات و پیچیدگی مدیریتی منجر شود.
بخش درمان تأمین اجتماعی طی دههها با منابع اختصاصی بیمهشدگان شکل گرفته و طبیعی است که جامعه کارگری نسبت به سرنوشت این منابع حساسیت داشته باشد.
تبصرههای ۷ و ۸؛ خزانهداری واحد و مسئله استقلال مالی
واریز تمامی وجوه حق بیمه به خزانهداری کل کشور، مهمترین و حساسترین بخش این لایحه به شمار میرود.
اگرچه این اقدام با هدف تحقق «خزانهداری واحد» مطرح شده، اما بسیاری از کارشناسان معتقدند تبدیل منابع مستقل بیمهای به بخشی از بودجه عمومی، میتواند استقلال مالی سازمان را تضعیف کند.
تجربه جهانی نشان میدهد صندوقهای بیمهای زمانی از ثبات و اعتماد عمومی بیشتری برخوردار بودهاند که منابع آنها از بودجه جاری دولت تفکیک شده و تحت مدیریت مستقل اداره شده است.
در شرایطی که دولت هم سیاستگذار، هم بدهکار و هم مدیر منابع صندوق باشد، احتمال شکلگیری «تضاد منافع ساختاری» افزایش مییابد؛ موضوعی که میتواند اعتماد بیمهپردازان را تحت تأثیر قرار دهد.
تبصرههای ۹ و ۱۰؛ تغییر ساختار بیمه بیکاری
انتقال منابع بیمه بیکاری به ساختارهای جدید اداری و وابسته شدن آن به درآمدهای مالیاتی، نگرانیهایی درباره کاهش استقلال و پایداری این صندوق ایجاد کرده است.
بیمه بیکاری ماهیتی حمایتی و بیمهای دارد و بسیاری از کارشناسان معتقدند منابع آن نباید صرف توسعه بروکراسی اداری یا برنامههای غیرمرتبط شود.
تبصرههای ۱۱ و ۱۲؛ حذف هیأت نظارت و تعیین تکلیف داراییها
حذف هیأت نظارت و واگذاری تعیین تکلیف داراییها و شرکتهای وابسته به آییننامههای دولتی، از دیگر محورهای بحثبرانگیز این لایحه است.
در اغلب نظامهای بیمهای موفق دنیا، نهادهای نظارتی مستقل بهعنوان ضامن شفافیت، مقابله با تعارض منافع و صیانت از حقوق ذینفعان شناخته میشوند.
از سوی دیگر، نگرانیهایی نیز درباره آینده داراییها و سرمایهگذاریهای سازمان تأمین اجتماعی وجود دارد؛ داراییهایی که طی دههها از محل بیمهپردازی کارگران شکل گرفته و باید بهعنوان پشتوانه حقوق نسلهای آینده حفظ شوند.
مسئلهای فراتر از اعداد و ارقام
جامعه کارگری سالهاست نسبت به تفاوت برخی مزایا و شیوه محاسبات میان صندوقها گلایه دارد.
برای مثال، مستمری بازنشستگان دولتی عمدتاً بر مبنای آخرین دریافتی محاسبه میشود، در حالی که در تأمین اجتماعی میانگین دو سال آخر مبنای محاسبه قرار میگیرد. همچنین در موضوع افزایش حقوق و برخی مزایا، کارگران بارها با تأخیر در اجرا یا تفاوت در شیوه پرداخت مواجه بودهاند.
این احساس تبعیض، در کنار نگرانی نسبت به نحوه مدیریت شرکتهای تابعه و سرمایهگذاریهای کلان، موجب شده بخشی از جامعه بیمهپرداز نسبت به آینده صندوق حساستر از گذشته باشد.
آیا راهحل، تمرکز کامل است؟
شاید مهمترین پرسش امروز این باشد که آیا حل مشکلات صندوقها الزاماً در گرو تمرکز کامل منابع، اختیارات و داراییها در ساختار دولت است؟
برخی کارشناسان بر این باورند که بهجای انتقال کامل مدیریت و منابع تمامی صندوقها، میتوان با تفکیک دقیق تعهدات دولت از صندوق کارگران، زمینه چابکسازی، شفافیت و مدیریت حرفهایتر سازمان تأمین اجتماعی را فراهم کرد.
چنین رویکردی میتواند ضمن حفظ استقلال صندوق کارگران، امکان اصلاح ساختار صندوقهای وابسته به دولت را نیز فراهم سازد؛ بدون آنکه حقوق بیمهپردازانی که دههها در این صندوق مشارکت داشتهاند، تحت تأثیر قرار گیرد.
ضرورت گفتوگوی ملی پیش از تصمیم نهایی
اصلاح نظام تأمین اجتماعی ضرورتی اجتنابناپذیر است؛ اما این اصلاحات زمانی موفق خواهند بود که بر پایه اعتماد عمومی، گفتوگوی اجتماعی و مشارکت واقعی شرکای سهجانبه شکل گیرند.
اصل «سهجانبهگرایی» که مورد تأکید سازمان بینالمللی کار (ILO) نیز هست، ایجاب میکند کارگران، کارفرمایان و دولت در تصمیمات کلان حوزه رفاه و بیمههای اجتماعی نقش مؤثر و برابر داشته باشند.
امید است پیش از نهایی شدن این لایحه و ارسال آن به مجلس شورای اسلامی، زمینه برگزاری نشستهای کارشناسی با حضور تشکلهای کارگری، کارفرمایی، صاحبنظران اقتصادی و نهادهای مدنی فراهم شود تا اصلاحات پیشرو با بیشترین پشتوانه کارشناسی، مقبولیت اجتماعی و حفظ حقوق بیننسلی بیمهشدگان همراه گردد.
