اتّحادی از ناظر و منظور: در باب سند ملی جستجو و نجات هوایی
«دانشنامه موجز حقوق هواپیمایی اِلگار» که پیشتر در شماره (۸۳۶۲) روزنامه جهان اقتصاد از آن با عنوان «یک نگاه و چند انتقاد»، گفت وگویی کوتاه داشته ام در پایان مدخل مربوط به «عملیات جستجو و نجات» (مدخل شماره ۱۳۵)، به دو مطلب بسیار ارزشمند و قابل توجه اشاره میکند. نخست آنکه اگرچه به موجب کنوانسیون هواپیمایی کشوری بین المللی (کنوانسیون ۱۹۴۴ شیکاگو) مسئولیت کمک و یا مساعدت به هواپیمای در حال (دچار) مخاطره بر دوش دولتهای متعاهد قرار گرفته است اما اجرا یا پیاده سازی عملی این مسئولیت، امری ساده به شمار نمی رود. دوم آنکه جدای از نگرانی ها و ملاحظات حقوقی مرتبط، محدودیت های فنی، در ردیف موانع عمده عملیات جستجو و نجات هوایی قرار می گیرند.
«دانشنامه موجز حقوق هواپیمایی اِلگار» که پیشتر در شماره (8362) روزنامه جهان اقتصاد از آن با عنوان «یک نگاه و چند انتقاد»، گفت وگویی کوتاه داشته ام در پایان مدخل مربوط به «عملیات جستجو و نجات» (مدخل شماره 135)، به دو مطلب بسیار ارزشمند و قابل توجه اشاره میکند. نخست آنکه اگرچه به موجب کنوانسیون هواپیمایی کشوری بین المللی (کنوانسیون 1944 شیکاگو) مسئولیت کمک و یا مساعدت به هواپیمای در حال (دچار) مخاطره بر دوش دولتهای متعاهد قرار گرفته است اما اجرا یا پیاده سازی عملی این مسئولیت، امری ساده به شمار نمی رود. دوم آنکه جدای از نگرانی ها و ملاحظات حقوقی مرتبط، محدودیت های فنی، در ردیف موانع عمده عملیات جستجو و نجات هوایی قرار می گیرند.
در ایران، هیأت وزیران در تبصره ماده (21) «آیین نامه نظارت بر ارائه خدمات ناوبری هوایی غیرنظامی» (مصوب 16/06/1401) از «سند ملی جستجو و نجات هوایی» یاد کرده اما تدوین و تصویب آن سند را به آینده موکول ساخته است. به موجب این تبصره، «سند ملی جستجو و نجات هوایی» با پیشنهاد وزارت راه و شهرسازی (سازمان هواپیمایی کشوری) و با همکاری ستاد کل نیروهای مسلح و سازمان مدیریت بحران کشور ظرف هجده ماه از تاریخ ابلاغ این آیین نامه تدوین و به تصویب هیأت وزیران می رسد.
در این مقطع اما از ورود تفصیلی به مباحث و مسائل حائز اهمیت پیرامون جستجو و نجات هوایی از قبیل عملیات و خدمات جستجو و نجات هوایی، نظارت بر این گونه عملیات و خدمات، نقش بازرگانان هوایی و دیگر ذی نفعان صنعت هوانوردی و تعامل و ارتباط میان آنها در اجرای عملیات جستجو و نجات هوایی، تأمین هزینه های مربوط به عملیات جستجو و نجات هوایی، نقش دولت های ثالث، شیوه تقریر مقررات مندرج در آیین نامه در ارتباط با جستجو و نجات هوایی عبور می کنم. اکنون بیش از بیست و چهار ماه از زمان ابلاغ این آیین نامه (19/06/1401) و بیش از شش ماه از موعد مقرر در تبصره می گذرد اما جستارها در پایگاه های قوانین و مقررات کشور، نشانی از تصویب این سند توسط هیأت وزیران نمی دهد. فراتر از این، با مراجعه به برنامه های سازمان هواپیمایی کشوری که در تارنمای این سازمان قابل دسترسی است، دریافته ام که تدوین «سند ملی جستجو و نجات هوایی» در زمره برنامه های سال 1403 این سازمان قرار دارد و بدین سبب اگر تاکنون «سند ملی جستجو و نجات هوایی» تدوین نشده باشد، لااقل مطابق با برنامه دستگاه پیشنهادکننده این سند، فرصت تدوین آن می تواند تا پایان سال جاری به درازا بکشد.
با اینکه به دلیل حساسیت فوق العاده ای که امر جستجو و نجات در سامانه ناوبری هوایی دارد، از این تأخیر پدید آمده نمی توان به راحتی گذر کرد اما آنچه که به گمان من حساسیت بیشتری دارد، کیفیت سند موعود و نحوه رویارویی دستگاه ها و نهادهای مذکور در تبصره ماده (21) آیین نامه با نظام حقوقی حاکم بر امر جستجو و نجات هوایی (به ویژه از منظر استانداردهای بین المللی) است؛ حساسیتی که پیش از دستگاه ها و نهادهای مذکور در تبصره ماده (21) آیین نامه، شایسته بود که هیأت وزیران خود به آن به گونه های مناسب و درخور پاسخ می داد.
برای نمونه درحالی که در ماده (10) آیین نامه، سازمان هواپیمایی کشوری به عنوان تنها مرجع ذی صلاح جهت نظارت در زمینه خدماتی چون جستجو و نجات هوانوردی معرفی شده و در ماده (11)، ارائه هرگونه خدمات ناوبری هوایی، شامل خدمات جستجو و نجات هوانوردی، به ترافیک هوایی عمومی منوط به اخذ مجوز یا گواهینامه عملیاتی از این سازمان می باشد، اما به تصریح نمی توان گفت که عملیات و خدمات جستجو و نجات هوایی (در خشکی یا آب) با چه مرجع یا مراجعی است و در این خصوص چه تکالیف و اختیاراتی متوجه مرجع یا مراجع مربوطه می باشد.
اگرچه می توان گفت که تعیین یا اشاره به مرجع یا مراجع عملیات جستجو و نجات هوایی در این آیین نامه، امری خارج از عنوان آیین نامه است و احتراز از ورود و توجه به چنین موضوعی به همین سبب قابل دفاع می نماید اما به نظر می رسد که ماده (20) و (21) آیین نامه به موضوع عملیات و خدمات جستجو و نجات هوایی توجه افکنده و نزدیک شده است تا موضوع نظارت بر این گونه عملیات و خدمات. در حقیقت در هر دو ماده بیانی مشترک مبنی بر «به عمل آوردن مساعدت و اقدامات مقتضی/ لازم توسط سازمان هواپیمایی کشوری» (مطابق با کنوانسیون شیکاگو) نسبت به هواپیمای دچار مخاطره یا مفقود وجود دارد.
در این راستا البته سازمان هواپیمایی کشوری مساعدت و اقدامات مقتضی را با همکاری ستاد کل نیروهای مسلح به عمل می آورد و مالک و مقامات کشور ثبت کننده نیز می توانند تحت نظر سازمان تدابیر لازم را برای مساعدت به هواپیما معمول دارند. هرچند به نظر می رسد که در حکم اخیر مقصود از عبارت «مالک و مقامات کشور ثبت کننده»،
به ترتیب «مالک هواپیما» و «مقامات کشور ثبت کننده هواپیما» است و ماده (20) و (21) آیین نامه، هر دو ترجمانی از ماده (25) کنوانسیون شیکاگو هستند، اما تردیدها در این است که آیا می توان سازمان هواپیمایی کشوری را به عنوان مرجع عملیات و خدمات جستجو و نجات هوایی در حقوق ایران به شمار آورد و دیگر اشخاص و نهادها را موظف به همکاری با سازمان هواپیمایی کشوری و کمک رسانی تحت نظر این سازمان دانست؟ پاسخ دشوار است، از جمله بدین دلیل که در نمودار تشکیلاتی سازمان هواپیمایی کشوری، همکاری با واحدهای ذی ربطی چون گروه تجسس و نجات و مراجع امنیتی و انتظامی در مواقع بروز حوادث و سوانح هواپیمایی، از وظایف سازمان و دفاتر آن معرفی شده است.
با این همه، در مقررهای با عنوان «تکلیف دستگاه های اجرایی در خصوص همکاری لازم با سازمان بنادر و کشتیرانی به هنگام بروز سوانح دریایی در آبهای تحت حاکمیت جمهوری اسلامی ایران» (مصوب معاون اول رئیس جمهور به شماره ابلاغ 13363/1260 و تاریخ تصویب 09/02/1375)، چنین ملاحظه می شود که مرجع عملیات تجسس و نجات هوایی در خشکی، سازمان هواپیمایی کشوری است. اگرچه این مقرره در مقام تأسیس مسئولیت عملیات جستجو و نجات هوایی برای سازمان هواپیمایی کشوری نمی باشد اما با توجه به چهره اعلامی مقرره در این خصوص و حتی نمودار تشکیلاتی و شرح وظایف دفاتر سازمان هواپیمایی کشوری که بر اساس آن، سازمان موظف به همکاری با واحدهای تجسس و نجات است، باید گفت که در حقوق هوایی ایران، نظارت بر عملیات و خدمات جستجو و نجات هوایی، نظارت در معنی دقیق و کامل خود نبوده بلکه نظارتی است که تا حدودی، میان ناظر و منظور آن خدمات و عملیات، اتحاد و یگانگی پدید آمده و ملاحظه می شود.
البته باید در نظر داشت که در «مقررات ارائه دهندگان خدمات جستجو و نجات» سازمان هواپیمایی کشوری ایران (مقررات مربوط به سال 1401) نوعی از تفویض فنی در زمینه این خدمات و عملیات مشاهده می شود، چه به موجب حکم مندرج در قسمت 2.5.1 این مقررات، واحدهای جستجو و نجات این سازمان از حیث استقرار و تجهیزات بهتر، در حوزه دریایی به سازمان بنادر و دریانوردی جمهوری اسلامی ایران و در حوزه خشکی به ستاد کل نیروهای مسلح و جمعیت هلال احمر جمهوری اسلامی ایران تفویض شده اند.
به هر روی، این مقررات و احکام در کنار یکدیگر از پیچیدگی های حقوق هوایی ایران، به ویژه در قلمرو حقوق عمومی آن حکایت می کنند و باید دید که «سند ملی جستجو و نجات هوایی» چه ارزش افزودههایی را با خود به ارمغان خواهد آورد، هرچند اکنون از زمانی که این سند باید به تصویب می رسید، بیش از شش ماه است که می گذرد.
میلاد صادقی
وکیل دادگستری و پژوهشگر حقوق هوافضا