طراحي ساز و كار هماهنگي بين نهادي در حوزه تجارت و حمل‌ونقل بين‌الملل در ايران
الناز مياندوآبچي -
عضو هيات علمي موسسه مطالعات و پژوهش هاي بازرگاني
براساس گزارش‌هاي سازمان‌هاي بين‌المللي، كشور ايران از لحاظ كارايي مبادلات تجاري در حوزه صادرات، واردات و ترانزيت كالا وضع مطلوبي ندارد. نتايج گزارش‌هاي ساليانه، حاكي از رتبه‌هاي بسيار بالاي كشور در شاخص‌هاي مرتبط با كارايي تجارت خارجي است. در سال 2012 از ميان 155 كشور، رتبه ايران در شاخص عملكرد لجستيكي 112، در سال 2013 از ميان 185 كشور، در شاخص سهولت كسب‌وكار 145 و در سال 2012 از ميان 132 كشوردر شاخص توانمندسازي تجاري 117 است. چنين وضعي، جايگاه كشور را از لحاظ رقابت‌پذيري محصولات توليدي در بازارهاي جهاني و ايفاي نقش در شبكه تجارت جهاني تحت تاثير قرار داده است.
يكي از دلايل ناكارايي مبادلات تجاري كشور در حوزه بين المللي، وجود ناهماهنگي بين نهادهاي دولتي و حضور ضعيف بخش خصوصي در سياستگذاري ها، تصميم گيري ها و اقدامات اجرايي در حوزه تجارت و حمل ونقل است. بر همين اساس، طرح مطالعاتي "طراحي سازوكار هماهنگي بين نهادي در حوزه تجارت و حمل‌ونقل" در "موسسه مطالعات و پژوهش هاي بازرگاني" و با هدف طراحي بسترهاي وظيفه‌اي و ساختارهاي نهادي لازم براي تحقق هماهنگي بين نهادي در اين حوزه انجام شده است. در ادامه، خلاصه اي از نتايج طرح و راهكارهاي منتج از آن، ارائه مي‌شود.
مبادلات تجارت بين‌الملل، ناشي از جريان‌هاي كالا، اطلاعات و مالي بين كشورهاي مبداء و مقصد است. تحقق چنين مبادلاتي، نيازمند عملكرد مطلوب مجموعه‌اي از عوامل است. اين عوامل طيف وسيعي از موارد نظير سياست ها، قوانين، تشريفات، خدمات تجاري همچون حمل ونقل و لجستيك، بيمه، بانك، ارتباطات، گمرك و نيز زيرساخت هاي مورد استفاده جهت ارائه خدمات حمل ونقل و لجستيك را شامل مي شوند.
يكي از مهمترين فعاليت‌هايي كه دولت‌ها در حوزه تجارت بين‌الملل صورت مي‌دهند، "تسهيل تجارت بين‌الملل" يا به عبارتي اتخاذ سياست‌ها و انجام اقداماتي است كه موجب رفع موانع پيش روي تبادلات و تسهيل مبادلات شود. در واقع هدف اصلي تسهيل تجارت، تسهيل جريان‌هاي مالي، اطلاعاتي و فيزيكي بين كشورهاي مبداء و مقصد است. طبيعتاً يكي از مهمترين نتايج تسهيل تجارت، كاهش زمان و هزينه انجام مبادلات تجاري خواهد بود. با توجه به عوامل دخيل در مبادلات تجارت، طيف متنوعي از اقدامات، در محدوده موضوعات تسهيل تجارت قرار مي‌گيرند. برخي از مصاديق اين موضوعات عبارتند از: ساده سازي و روان سازي تشريفات واردات- صادرات و ترانزيت؛ بهبود و ارتقاء ارائه خدمات تجاري براي واردات و صادرات كالا؛ توسعه و ارتقاء زيرساخت هاي تجاري و لجستيكي و گمركي؛ توسعه و ارتقاء زيرساخت هاي نرم افزاري همچون سيستم پنجره واحد؛ و توسعه روابط منطقه‌اي و بين‌المللي.
با وجود چنين تنوع بالايي از موضوعات، اجراي تسهيل تجارت مستلزم همكاري و هماهنگي مجموعه‌اي از نهادهاي دولتي و خصوصي مرتبط با موضوعات مختلف است. اين نهادها بطور كلي در سه گروه قابل طبقه‌بندي هستند: نهادهاي دولتي متولي بخش تجارت، حمل‌ونقل و ماليه و زيرمجموعه‌هاي آنها، ارائه‌كنندگان خدمات به تجار (بخش خصوصي) و بازرگانان و صاحبان كسب‌وكار (بخش خصوصي).
علاوه بر اين، حمل‌ونقل بين‌المللي كالا را مي‌توان بخش مهمي از تجارت بين‌الملل دانست. حمل‌ونقل چندوجهي، خدمات پيشرفته لجستيكي و زيرساخت‌هاي لجستيكي همانند هاب‌هاي لجستيكي و نظاير آن، امروزه جزو جدايي‌ناپذيري از فرآيندهاي تجارت بين‌الملل محسوب مي‌شوند كه مي‌توانند بر رقابت‌پذيري و بازاررساني محصولات تاثير بسزايي داشته باشند. بعلاوه ترانزيت كه مي‌توان آن را جزوي از تجارت بين‌الملل دانست، خود موضوعي مهم در حوزه حمل‌ونقل محسوب مي‌شود. پيشبرد و توسعه موضوعات مذكور، همگي وابسته به هماهنگي و تعامل مناسب تمامي نهادهاي دولتي و خصوصي ذيربط است. بايد اشاره شود كه به اين موضوعات در تسهيل تجارت همانند ديگر موضوعات، بيشتر از ديدگاه اصلاح و بهبود نگريسته مي‌شود. اما تولي‌گري، برنامه‌ريزي كلان، اجرا و توسعه و نظارت در اين موضوعات، همگي از مسائلي هستند كه بسيار فراتر از تسهيل تجارت قرار مي‌گيرند.
بررسي‌ها نشان مي‌دهد كه يكي از مهمترين چالش‌ها در دو حوزه مهم "تسهيل تجارت بين‌الملل" و "پيشبرد و توسعه حمل‌ونقل بين‌الملل" كشورمان، ناهماهنگي بين نهادهاي درگير است. رفع اين ناهماهنگي نيازمند وجود ساختارهاي نهادي مناسب، تعيين متولي براي امور در دو حوزه مذكور است. به دليل بين بخشي بودن اغلب اين موضوعات، در وهله اول وجود سازوكارهاي هماهنگي‌كننده مناسب اعم از شوراها، كارگروه‌ها يا كميته‌ها به عنوان بسترهاي نهادي مورد نياز است. در مرحله بعدي نيز وجود برخي ساختارها در درون نهادها با هدف ايجاد تمركز در پيشبرد امور مطرح مي‌شود. در ادامه با بررسي خلاءهاي موجود در اين زمينه، راه‌كارهايي براي رفع آنها پيشنهاد مي‌شود.
يكي از خلاءهاي نهادي در اين مورد، عدم وجود يك بستر نهادي (همانند شورا يا كميته) در كشور است كه وظيفه هماهنگي بين بخشي را با هدف تسهيل تجارت بين‌الملل بر عهده بگيرد. در نتيجه، اقدامات مربوطه در اين زمينه به صورت غيرمنسجم و از طريق روابط بين سازماني پراكنده در حوزه هاي مربوطه پيگيري و يا از برخي از آنها بطور كلي غفلت مي‌شود. اين در حالي است كه سازمان‌ها و نهادهاي بين‌المللي همچون يونسكپ و يوان‌سيفكت ايجاد كميته‌هاي ملي تسهيل تجارت بين‌المللي را از چهار دهه پيش به كشورها، بخصوص در منطقه آسيا و اقيانوسيه، توصيه كرده است.
در حال حاضر، تنها "كميته تسهيل الكترونيكي تجارت فرامرزي"، به عنوان سازوكار اختصاصي براي تسهيل تجارت بين‌الملل، ذيل وزارت صنعت، معدن و تجارت فعاليت مي‌كند. اين كميته فقط به موضوع زيرساخت‌هاي ICT مي‌پردازد. بنابراين سازوكار ديگري براي پوشش ساير مصاديق بيان شده براي تسهيل تجارت بين‌الملل در كشور وجود ندارد.
بخش ديگر مشكلات تجارت بين‌الملل كشور، به خلاءهاي نهادي و وظيفه‌اي در حوزه حمل‌ونقل و لجستيك باز مي‌گردد. اول اينكه بخش حمل‌ونقل كالا (و در نتيجه حمل‌ونقل بين المللي) ، از نبود برنامه ريزي كلان و راهبردي بلندمدت رنج مي برد. يكي از دلايل اين موضوع، عدم تعريف مشخص نقش نهادها در برنامه‌ريزي كلان حمل‌ونقل كالا است.
دوم اينكه براي موضوعات حمل‌ونقل و لجستيكي مرتبط با تجارت بين‌الملل همچون هاب‌هاي لجستيكي و حمل‌ونقل چندوجهي و ترانزيت، ساختارهاي نهادي لازم وجود ندارد. هاب هاي لجستيكي (نظير بنادر خشك، مراكز لجستيكي، دهكده‌هاي لجستيكي، شهر لجستيكي و ...) به عنوان نقاط تجمع جريان هاي كالايي و خدمات ارزش افزوده لجستيكي، امروزه نقش بسيار مهمي را در شبكه هاي تجارت ملي و بين المللي ايفا مي كنند. اصولاً هاب هاي لجستيكي ماهيت فرابخشي دارند، چرا كه حداقل نهادهاي متولي حمل‌ونقل، تجارت و گمرك در ايجاد و فعاليت آن دخيل هستند. در حالي كه براي پيشبرد توسعه اين زيرساخت‌ها، هيچگونه نقش و وظيفه‌اي براي نهادهاي دخيل تعريف نشده است.
ترانزيت يكي ديگر از موضوعات مهم و كليدي در تجارت بين‌الملل كشور است كه اهميت آن بر كسي پوشيده نيست. پيشبرد اين حوزه نيازمند هماهنگي و همراستايي اقدامات بخش‌هاي دخيل در قالب يك نهاد هماهنگي‌كننده است. در سالهاي گذشته كارگروهي براي همين منظور در سطح وزرا تشكيل و پس از مدتي منحل شد. همچنين حمل‌ونقل چندوجهي يكي از پيش نيازهاي مهم تجارت بين المللي در دنياست. در حال حاضر متولي و ساختار نهادي مشخصي براي پيشبرد اين موضوع در كشور وجود ندارد. هر يك از متوليان حمل‌ونقل اعم از دريايي، ريلي و غيره، مدعي اين حوزه هستند. در واقع تمركز سازماني مطلوبي براي توسعه و پيشبرد اين حوزه وجود ندارد.
سوم اينكه، بخش خصوصي به عنوان تاثيرپذير اصلي، در مهمترين سازوكار هماهنگي‌كننده حوزه حمل‌ونقل يعني "شورايعالي هماهنگي ترابري" مشاركت ندارد. اين تشكل عمدتاً مرتبط با ارائه‌كنندگان خدمات حمل‌ونقل بين‌المللي، ريلي و پايانه‌داري است.
به منظور رفع خلاءهاي بيان شده پيشين، نياز است اصلاحاتي از نظر ساختارهاي نهادي و نحوه تخصيص وظايف در حوزه‌هاي مرتبط صورت بگيرد. در همين راستا، راهكارهاي زير در مورد هر يك از خلاءها پيشنهاد مي‌شود:
نبود بستر نهادي فراگير براي تسهيل تجارت بين‌الملل: به منظور جلوگيري از تعدد سازوكارها، پيشنهاد مي‌شود كميته‌اي تحت عنوان "كميته تسهيل تجارت و حمل‌ونقل بين‌الملل" ذيل ساختار "شورايعالي صادرات غيرنفتي" ايجاد و يا به نحوي در وظايف و ساختار اين شورا منظور شود، تا ظرفيت‌هاي اين شورا به عنوان محملي براي پيشبرد آن مورد استفاده قرار بگيرد. در اين صورت لازم خواهد بود در مورد ادغام يا حذف كميته "تسهيل الكترونيكي تجارت فرامرزي" تصميم‌گيري شود.
نبود مركزيت نهادي براي برنامه‌ريزي كلان حمل ونقل كالا: موضوع راهبري و تدوين برنامه هاي كلان حمل‌ونقل كالا، به عنوان يكي از مهمترين وظايف "شورايعالي هماهنگي ترابري" تصريح و بطور جدي پيگيري شود.
نبود ساختار نهادي مناسب براي پيشبرد توسعه هاب‌هاي لجستيكي: با توجه اينكه "شورايعالي هماهنگي ترابري" مهمترين محمل براي طرح و پيشبرد چنين موضوعاتي با ماهيت بين بخشي است، پيشنهاد مي‌شود كميته "توسعه هاب‌هاي لجستيكي" ذيل ساختار اين شورا تشكيل شود.
نبود ساختار نهادي مناسب براي هماهنگي امور مرتبط با ترانزيت: پيشنهاد مي‌شود كميته "ترانزيت" ذيل ساختار "شورايعالي هماهنگي ترابري" ايجاد شود.
نبود ساختار نهادي براي تولي‌گري حمل‌ونقل چندوجهي: پيشنهاد مي‌شود يك دفتر تخصصي در ساختار تشكيلاتي "وزارت راه و شهرسازي" براي مديريت و نظارت بر حمل‌ونقل چندوجهي بوجود آيد.
عدم عضويت ذينفعان بخش خصوصي در شورايعالي هماهنگي ترابري: پيشنهاد مي‌شود حداقل نمايندگاني از "انجمن سراسري شركت هاي حمل‌ونقل بين‌المللي"، "انجمن صنفي شركت هاي حمل‌ونقل ريلي" و "انجمن پايانه داران بنادر ايران" به عضويت "شورايعالي هماهنگي ترابري" درآيند.
