هدف دولت از واگذاری‌ها سرعت گرفتن طرح‌های عمرانی است نه درآمدزایی
رئیس امور پایش تعهدات دولت و تجهیز منابع سازمان برنامه بودجه در گفتگو با جهان اقتصاد:
رویا ایلکا- در طی حدود سه سال اخیر واگذاری طرح‌های عمرانی به بخش خصوصی در دستور کار جدی دولت قرار گرفته است. در این دوره بر اساس گزارش سازمان برنامه و بودجه کشور که در تاریخ ۱۶ مهرماه سال جاری در صحن علنی مجلس ارائه‌شد، تعداد ۴۱۳۱ پروژه به بخش خصوصی واگذار شده‌است. همانطور که رئیس سازمان برنامه و بودجه در گزارش خود بیان‌کرد، واگذاری پروژه به بخش خصوصی می‌تواند شامل دو روش فروش پروژه (انتقال کامل مالکیت انتفاع، مستحدثات و تجهیزات پروژه به بخش خصوصی) یا استفاده از سازوکار مشارکت عمومی - خصوصی به منظور تکمیل و بهره‌برداری از پروژه باشد. بر اساس گزارش ارائه شده، اکثریت واگذاری‌های صورت گرفته در قالب مشارکت عمومی - خصوصی بوده و تنها چند مورد انگشت‌شمار پروژه‌های خدماتی در استان‌ها به روش فروش پروژه بوده است. این رویکرد به این دلیل توسط دولت اتخاذ شده است که در واقع دولت به دنبال درآمدزایی از واگذاری طرح‌های عمرانی به بخش خصوصی نیست و هدف اصلی استفاده از ظرفیت‌های بخش خصوصی در تکمیل و بهره‌برداری از این طرح‌هاست؛ به نحوی که در طی دوران بهره‌برداری توسط بخش خصوصی که مدت آن بطور دقیق در قرارداد بر اساس محاسبات مالی مشخص می‌شود، سرمایه‌گذاری صورت گرفته توسط بخش خصوصی مستهلک گردد و پس از این دوره، طرح بطور کامل به دولت بازگردانده می‌شود و برای اداره و بهره‌برداری آن تصمیم جدید توسط دولت اتخاذ می‌گردد. در این خصوص با مژگان خانلو ساوجبلاغی، رئیس امور پایش تعهدات دولت و تجهیز منابع سازمان برنامه بودجه در گفتگویی با خبرنگار جهان اقتصاد، در خصوص واگذاری طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام به بخش خصوصی، اهداف این اقدام و برنامه‌های سازمان مواردی را مطرح و توضیحاتی داده‌است که مشروح آن را در ادامه می‌خوانید.
***جهان اقتصاد: سازوکار مشارکت عمومی - خصوصی چیست؟
در سازوکار مشارکت عمومی - خصوصی (که برخی آنرا در زمره یکی از انواع روش‌های تأمین مالی نیز می‌دانند)، در طی یک قرارداد مابین بخش عمومی (دولت) و بخش خصوصی، وظایف و مسئولیت‌های تأمین مالی، احداث و بهره‌برداری پروژه عمرانی بعهده بخش خصوصی قرار می‌گیرد. اعطای اینگونه قراردادها بر مبنای قوانین و مقررات معاملاتی موجود و پس از طی فرآیندهای رقابتی مشخص و فراخوان عمومی یا مجوزهای قانونی ذیربط انجام می‌شود. در دوره قرارداد مشارکت عمومی - خصوصی، عمدتاً در ابتدا بخش خصوصی نسبت به تأمین منابع مالی جهت انجام عملیات احداث و تجهیز پروژه اقدام می‌نماید. بعد از تکمیل پروژه و پس از طی بهره‌برداری آزمایشی، دوره بهره‌برداری تجاری پروژه آغاز می‌شود. در این دوره، انجام عملیات بهره‌برداری و نگهداری، اداره پروژه و تأمین منابع مالی مورد نیاز آن همچنان بعهده بخش خصوصی است و عواید حاصل از پروژه (مانند عوارض آزادراه یا فروش برق) تا مستهلک شدن سرمایه‌گذاری انجام شده به بخش خصوصی تعلق می‌گیرد. پس از پایان دوره بهره‌برداری تجاری بر اساس قرارداد منعقده، کلیه مستحدثات و تجهیزات پروژه به دولت بازگردانده می‌شود و اداره آن بعهده دولت گذاشته می‌شود؛ البته دولت همچنان می‌تواند بر مبنای قوانین و مقررات موضوعه، مجدداً اداره و بهره‌برداری پروژه را به بخش خصوصی (نه لزوماً همان شخص) محول نماید. به بیان دیگر در مشارکت عمومی - خصوصی، بخش خصوصی به نیابت از دولت در برخی از وظایف و مسئولیت‌های تأمین خدمات زیرساختی به عموم مردم نقش‌آفرینی می‌نماید. در این سازوکار قراردادی بین بخش عمومی و بخش خصوصی به منظور تسهیم ریسک، مسئولیت، منافع و هم‌افزایی منابع و تخصص هر دو بخش در ارائه خدمات زیربنایی منعقد می‌گردد و نقش دولت از سرمایه‌گذاری، اجرا و بهره‌برداری در پروژه‌های زیرساختی به سیاست‌گذار و تنظیم‌کننده مقررات و ناظر بر کیفیت و کمیت ارائه خدمات تبدیل می‌شود. وجه تمایز مشارکت عمومی - خصوصی با خصوصی‌سازی در این است که در مشارکت، هدف فروش و واگذاری مالکیت دارایی‌های پروژه نیست و هدف اصلی بهره‌گیری حداکثری از ظرفیت‌های فنی، مالی و مدیریتی بخش خصوصی جهت ارائه خدمات زیرساختی این پروژه‌ها به استفاده‌کنندگان (مردم) است. لذا این نوع از قراردادها تنها با هدف تأمین مالی پروژه انجام نمی‌شود و بهره‌گیری از دیگر ظرفیت‌های بخش خصوصی مانند دانش و تجربه تخصصی، مهارت‌های مدیریتی، انگیزه جهت مصرف بهینه منابع نیز می‌تواند مورد توجه باشد؛ با این توضیح که در مشارکت عمومی - خصوصی به دلیل انتقال ریسک و مسئولیت بیشتر به بخش خصوصی، نتایج عوامل فوق تأثیر بیشتری خواهند داشت.
***جهان اقتصاد: تأمین مالی در مشارکت عمومی - خصوصی چگونه انجام می‌شود؟
در واگذاری طرح‌های عمرانی در قالب قراردادهای مشارکت عمومی - خصوصی، دولت به دنبال درآمدزایی از محل فروش دارایی‌های پروژه نیست و همانطور که بیان شد هدف اصلی استفاده از ظرفیت‌های بخش خصوصی در راستای تکمیل و بهره‌برداری از این پروژه‌ها در یک دوره مشخص قراردادی است. لذا در عملکرد گزارش شده توسط دولت نیز در واقع درآمدی حاصل نشده و بر اساس قراردادهای منعقد شده، بخش خصوصی متعهد به تأمین منابع مالی حدود ۴۵ هزار میلیارد تومان برای دوره احداث و تجهیز پروژه‌ها شده و پس از آن نیز سالیانه حدود ۴۴۰۰ میلیارد تومان برای دوران بهره‌برداری هزینه می‌نماید. تعهد این منابع مالی توسط بخش خصوصی، در واقع صرفه‌جویی برای دولت است که بواسطه استفاده از این سازوکار حاصل می‌شود. بر این اساس در پروژه‌های نیمه‌تمام نیز دارایی‌های موجود تنها در دوره قرارداد در اختیار بخش خصوصی قرار دارد و پس از دوره قرارداد کلیه دارایی‌های پروژه به دولت مسترد می‌گردد؛ لذا بحث ارزش‌گذاری برای دارایی‌های پروژه نیمه‌تمام موضوعیت ندارد چرا که قرار نیست مالکیت این دارایی‌ها به بخش خصوصی منتقل شود. نکته قابل توجه دیگر در اینگونه قراردادها، محل تأمین عواید در دوره بهره‌برداری است که ممکن است بر اساس تعرفه دریافتی از کاربران باشد یا شامل یارانه خرید محصول یا خرید تمام محصول توسط دولت باشد. بنابراین ممکن است در طی دوره بهره‌برداری لازم باشد دولت برای پروژه بودجه در نظر بگیرد؛ تفاوت کلیدی این روش با اختصاص بودجه عمرانی در زمان احداث پروژه، پرداخت بر مبنای خروجی پروژه بوده و تنها در صورتی این پرداخت‌ها انجام می‌شود که بخش خصوصی محصول پروژه مورد نظر را با کمیت و کیفیت توافق شده به عموم مردم یا دولت ارائه دهد؛ بنابراین بخش خصوصی برای اتمام و به بهره‌برداری رساندن پروژه ترغیب می‌شود.
***جهان اقتصاد: مشارکت عمومی - خصوصی در چه پروژه‌هایی مورد استفاده قرار می‌گیرد؟
در حال حاضر حدود ۷۰ هزار پروژه عمرانی ملی و استانی نیمه‌تمام در کشور وجود دارد که برآورد می‌شود برای تکمیل آنها اعتباری در حدود ۴۰۰ هزار میلیارد تومان مورد نیاز است. اگر فرض کنیم روند اختصاص بودجه عمرانی مشابه روند چند سال اخیر باشد، اتمام این طرح‌ها بطور متوسط حدود ۱۲ سال به طول می‌انجامد و در برخی موارد مانند طرح‌های آب ممکن است تا ۲۰ سال نیز به درازا بکشد. با اینحال دولت همچنان سعی دارد اختصاص بودجه عمرانی به طرح‌ها را، هرچند اندک، ادامه دهد اما برای حل اساسی این معضل رویکرد جدیدی هم در نظر گرفته است. این رویکرد با تأکید ویژه بر سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی و اقتصاد مقاومتی و در راستای مردمی کردن اقتصاد و تقویت حضور بخش غیردولتی در فعالیت‌های اقتصادی است. در سال‌های اخیر استفاده از ظرفیت‌های بخش خصوصی در طرح‌های عمرانی در دیگر کشورهای دنیا رواج پیدا کرده است؛ بر اساس بانک‌های اطلاعاتی مربوطه در بانک جهانی، طی ده سال اخیر (از سال ۱۹۹۷ تا ۲۰۱۷) تعداد ۶۰۳۸ پروژه بزرگ در حوزه‌های انرژی، ارتباطات و فناوری اطلاعات، حمل و نقل و آب و فاضلاب با اعتبار سرمایه‌گذاری اولیه بالغ بر ۲۳۷۴ میلیارد دلار توسط بخش خصوصی در قالب سازوکار «مشارکت عمومی - خصوصی» اجرا شده است. تجربه استفاده از این سازوکار در ایران نیز وجود دارد و دولت در حوزه‌های مختلفی اعم از تأسیسات آب و فاضلاب، آزادراه‌ها، فرودگاه‌ها و بنادر، نیروگاه‌های حرارتی و تجدیدپذیر، مراکز درمانی و تشخیصی، مجتمع‌های ورزشی و تفریحی و مجتمع‌های فرهنگی و هنری از ظرفیت‌های بخش خصوصی در تأمین مالی، احداث و بهره‌برداری از این طرح‌ها بهره برده است؛ که نتایج اخیر آن در گزارش سازمان برنامه و بودجه منعکس شده است. بر اساس قوانین و مقررات مربوطه مانند «دستورالعمل شرایط واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای جدید، نیمه‌تمام و تکمیل شده و آماده بهره‌برداری به بخش غیردولتی» مصوب شورای اقتصاد و همچنین دیگر قوانین و مقررات بخشی مانند حوزه آب و فاضلاب یا حمل و نقل، متولی واگذاری پروژه‌های ملی و استانی مشخص گردیده و مسئول انجام فرآیندهای اجرایی معلوم شده است و سازمان برنامه و بودجه کشور وظیفه راهبری و ایجاد بستر مناسب جهت توسعه مشارکت بخش خصوصی را بعهده دارد.
***جهان اقتصاد: برنامه پیشنهادی دولت در تبصره ۱۹ لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ برای توسعه مشارکت عمومی - خصوصی چیست؟
در ادامه این روند و بر اساس تجربیات حاصل شده، دولت قصد دارد با شناسایی موانع و مشکلات پیاده‌سازی سازوکار مشارکت عمومی - خصوصی، نسبت به ارائه راهکارهای قانونی مورد نیاز در جهت توسعه مشارکت بخش خصوصی در طرح‌های عمرانی قدم بردارد تا بتواند هدف اصلی آن یعنی افزایش کمیت و کیفیت ارائه خدمات عمومی به مردم را محقق نماید. در این راستا دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور نسبت به ارائه راهکارهای «توجیه‌پذیر کردن طرح‌ها» و «تجهیز منابع مالی» اقدام نموده است. بعلاوه دولت در حال تدوین لایحه مشارکت عمومی - خصوصی است که در آن کلیه ظرفیت‌ها و مجوزهای قانونی مورد نیاز برای توسعه مشارکت بخش خصوصی در طرح‌های عمرانی پیش‌بینی شود. بر اساس پیشنهادهای ارائه شده توسط دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور، می‌توان نشانه‌های عزم جدی دولت برای استفاده از مشارکت بخش خصوصی در طرح‌های عمرانی را مشاهده نمود. در ارائه این لایحه، دولت در قالب اسناد تکمیلی، کتابی تحت عنوان «توسعه مشارکت بخش عمومی با بخش خصوصی و تعاونی با تأمین منابع مالی ویژه برای اتمام پروژه‌ها» ارائه نموده است؛ در این کتاب طرح موضوع سازوکار مشارکت عمومی - خصوصی، اهم اقدامات صورت گرفته توسط دولت و نتایج حاصل شده، برنامه‌های در دست اقدام و فهرستی از پروژه‌های ملی و استانی قابل مشارکت یا واگذاری به تعداد حدود ۱۴۵۰۰ پروژه منتشر شده است. این مستندات کمک شایانی در راستای ایجاد شفافیت و در دسترس قرار گرفتن اطلاعات برای عموم مردم خواهد داشت و متقاضیان سرمایه‌گذاری در طرح‌های عمرانی می‌توانند با مراجعه به اطلاعات منتشر شده، موضوعات مورد نظر خود را انتخاب نموده و سپس باقی مراحل را از طریق دستگاه اجرایی ذیربط پیگیری نمایند. همچنین در تبصره ۱۹ لایحه مذکور، طرح‌های عمرانی که نهایتاً منجر به ارائه کالاها و خدمات عمومی به مردم می‌شود در دو دسته کلی حاکمیتی و تصدی‌گری تقسیم‌بندی شده و در نظر است استفاده حداکثری از ظرفیت‌های بخش خصوصی در تکمیل و بهره‌برداری این طرح‌ها انجام گیرد. در طرح‌های انتفاعی بخش خصوصی مسئولیت تأمین مالی، تکمیل و بهره‌برداری و ارائه خدمات به مردم را بر عهده می‌گیرد و در طرح‌های حاکمیتی نیز تا حد امکان از ظرفیت‌های بخش خصوصی در تکمیل و بهره‌برداری بهره‌گیری خواهد شد. در مقابل دولت نیز در راستای تأمین انتظارات بخش خصوصی دو مقوله اصلی «توجیه‌پذیر کردن طرح‌ها» و «تجهیز منابع مالی» را در دستور کار خود قرار دارد. در زمینه توجیه‌پذیر و اقتصادی نمودن طرح‌ها که هدف آن ایجاد انگیزه در بخش خصوصی برای مشارکت است، اقداماتی نظیر خرید تضمینی محصول طرح، عدم محدودسازی قیمت برای کالاها یا خدمات طرح، ایجاد کاربری جانبی اقتصادی یا کاربری‌های چندگانه طرح و مشوق‌های مالیاتی و بیمه مد نظر است. در زمینه تجهیز منابع مالی، با هدف طراحی بسته تأمین مالی مناسب هر طرح، اقداماتی نظیر اهرمی کردن منابع مالی مختلف شامل بودجه عمرانی، آورده بخش خصوصی، صندوق توسعه ملی و بازارهای پولی و مالی و منابع مالی خارجی و همچنین اختصاص منابع بودجه بصورت تسهیلات یا کمک به سود تسهیلات، ارائه تضامین حاکمیتی برای تأمین مالی خارجی و موافقت با ترهین اموال طرح در دستور کار قرار دارد. بر این اساس انتظار می‌رود بازار منابع مالی قابل توجهی بر روی بخش خصوصی باز شود و بخش خصوصی با استفاده از ظرفیت‌های فنی و مدیریتی خود تجهیز منابع مالی برای طرح را عملی نماید. این رویکرد در کلیه طرح‌های عمرانی جدید، نیمه‌تمام، آماده بهره‌برداری یا به بهره‌برداری رسیده و در حوزه‌های مختلف اعم از حمل و نقل، انرژی، آب و فاضلاب، سلامت، ارتباطات و فناوری اطلاعات، کشاورزی، میراث فرهنگی و گردشگری، ورزش، فرهنگی و هنری و آموزش مد نظر است و با توجه به ویژگی‌ها و شرایط هر طرح، بسته تأمین مالی و قراردادی متناسب با آن طراحی خواهد شد. بر اساس برآوردهای انجام شده، ظرفیت تجهیز منابع مالی در حدود ۶۸ هزار میلیارد تومان از طریق این تبصره وجود دارد و این منابع در کنار ۶۰ هزار میلیارد تومان اعتبارات عمرانی در لایحه، منابعی بالغ بر ۱۲۸ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۷ برای اجرای طرح‌های عمرانی در اختیار قرار می‌دهد. با اجرای سازوکار پیش‌بینی شده در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ انتظار می‌رود از یک سو فرصت‌های جدیدی برای فعالان بخش خصوصی اعم از پیمانکاران، مشاوران و نهادهای مالی برای حضور در فعالیت‌های اقتصادی و توسعه اشتغال در کشور بوجود آید و از سوی دیگر با تسریع در تکمیل و بهره‌برداری طرح‌ها، کمیت و کیفیت ارائه کالاها و خدمات عمومی به مردم افزایش یابد.
