وای اگر قصه ما عبرت تاریخ شود!
محمدرضا اکبری جور،پژوهشگر اقتصاد بین‌الملل
چندی پیش فایل صوتی یکی از مشاوران سازمان برنامه و بودجه کشور در سال 1335 به‌دستم رسید. با این سوال ذهنی که مدیران و فعالان اقتصادی دولتی در 65 سال پیش با چه اتمسفری فکری و چه شرایط اجرایی مواجه بوده‌اند، شروع به گوش نمودن فایل صوتی نمودم.
حکایت این فایل، مربوط به خاطرات یک تحصیلکرده دانشگاه‌های آمریکاست که بعد از اتمام دوران تحصیل به کشور بازمی‌گردد و در مسیر کاری خود به همکاری با بخش دولتی آن زمان به سازمان برنامه و بودجه وقت با نقش مشاور رییس این سازمان می‌رسد. سال 1335 است و به دستور رییس سازمان برنامه و بودجه وقت، مامور بررسی برنامه بودجه برای سال 1336 خورشیدی می گردد. شنیدن ادامه ماجرا از زبان خودش حاوی نکاتی جالبی است.
«سال 1956 میلادی بود که می‌شد ابتدای سال 1335 خورشیدی. داشت بودجه سال بعد تهیه می شد. طبق قانون، بنا بود 80 درصد از درآمد نفت تخصیص داده شود به سازمان برنامه (برای سرمایه گذاری در بخش های زیربنایی کشور) و 20 درصد بقیه برای بودجه عادی دولت (برای اداره کشور) در نظر گرفته شده بود. در آن سالها، اما، دولت مواجه با کسر بودجه شدید بود و بنا داشت بخش بیشتری از درآمد نفت را به بودجه عادی تخصیص دهد. رییس سازمان برنامه و بودجه از من خواست که مطالعه‌ای بکنم روی بودجه و نظری بدهم که چکار باید کرد!
من مطالعه ای کردم و گفتم در این بودجه (اتلاف منابع) خیلی زیاد است. بعد جاهای مشخصی را ارایه نمودم که می شد کاملاً از آنجا زد بدون آنکه هیچگونه اشکالی بوجود آید. بعدهم در خیلی جاها، (تخصیص‌های مضاعف) زیادی هست بین بودجه عادی و بودجه عمرانی. بدین ترتیب که مقدار زیادی از طرح ها در بودجه عادی هم کارهای عمرانی و سرمایه‌گذاری محسوب می‌شدند که من پیشنهادم این بود که آنها در بودجه‌های عمرانی (لحاظ شوند) و به عکس در بودجه عادی، مقدار زیادی، چیزهای عادی بود و جزو سرمایه‌گذاری محسوب نمی‌شد و باید می‌رفت به بودجه عادی دولت. بنابراین اگر آن (اتلاف منابع) و این ناکارایی‌ها را می‌زدند، می‌شد بودجه را تعدیل کرد به همراه آن باید مالیات‌ها را هم می‌رفت بالا. (در آن سالها) مالیات بر درآمد تقریباً اخذ نمی‌شد و مقاطعه‌کارها و صاحبان صنایع که درآمدهای سرشاری کسب می‌نمودند، تقریباً هیچ مالیاتی پرداخت نمی‌کردند. نسبت مالیات اخذ شده به (تولیدناخالص ملی) عدد فوق‌العاده پایینی بود که من به رییس سازمان برنامه گفتم یه مقدار از هزینه‌های زاید زده شود و یه مقدار هم از طریق مالیات تامین شود.»
آقای مشاور به این نتیجه می‌رسد که برنامه از حیث طبقه‌بندی و تخصیص ردیف‌های بودجه‌ای هم در بخش سرمایه‌ای و عمرانی و هم در بخش بودجه جاری، دارای مشکلات بنیادین است، چراکه تخصیص منابع مشترک و مضاعفی در آن وجود دارد که یک طرف آن قابل حذف می‌باشد. محل قرارگیری ردیف‌های بودجه نادرست است لذا منابع سرمایه‌ای در اختیار بخش هزینه‌ای قرار می‌گیرد و منابع هزینه‌ای در اختیار بخش سرمایه‌ای که نتیجه آن، بازهم اتلاف منابع است. در کنار این در بودجه آن سال از ظرفیت‌های مالیاتی استفاده‌ی درستی نشده است. در حالیکه در آن سالها بنگاه‌های اقتصادی درآمدزایی مناسبی داشته‌اند و امکان اخذ مالیات فراهم بوده است.
وی نتیجه بررسی خود را به رییس سازمان برنامه می‌گوید و رییس سازمان برنامه تصمیم می‌گیرد او را با خود به جلسه مشترک با تصمیم گیران نهایی در دفتر نخست وزیر وقت ببرد. وزیر دارایی، آقای نخست وزیر، آقای مشاور به اتفاق رییس سازمان برنامه جلسه چهار نفره ای را تشکیل می‌دهند. در آن جلسه، وزیر دارایی می‌گوید که «هیچ راهی نیست و باید سهم بودجه (جاری) از 20 به 40 افزایش یابد.» رییس سازمان برنامه مخالفت می‌کند و مجادله بالا می‌گیرد. در نهایت کار به شنیدن حرف‌های مشاور کشیده می‌شود.
«من گفتم به هیچ وجه صلاح نیست که از درآمد نفت سهم بیشتری را به بودجه عادی تخصیص بدهیم. این سرمایه مملکت است. نباید سرمایه تبدیل به هزینه عادی بشود و این مصلحت نیست و از اصلاحات مد نظرم گفتم. وقتی اینها رو گفتم، وزیر دارایی گفت، نه خیر قربان اصلاً نمی‌توان مالیات‌ها را بیشتر گرفت. من گفتم میشه و با ارایه محاسباتی و مقایسه نسبت درآمدهای مالیاتی دولت به تولید ناخالص ملی کشوربا کشورهای همجوار نظیر مصر و عراق و سوریه که اغلب دو، سه، چهار برابر ایران بود، شرایط را توضیح دادم. حالا که در اثر افزایش درآمد نفت، هزینه‌های عمرانی و غیرعمرانی افزایش یافته است، درآمد مقاطعه کاران، صاحبان صنایع و بازاری‌ها و تجار افزایش یافته، دلیل نداره که مالیات بیشتری هم ندهند. زمانیکه من چنین حرفی رو زدم، آقای نخست وزیر گفتند من همین الان حکم وزارت دارایی شما رو می‌زنم و آقای وزیر فعلی تشریف ببرند».
آقای مشاور متوجه می شود حرف‌هایش به مذاق آقایون خوش نیامده از اینرو اظهار می‌کند که قصد من از بیان این مطالب کمک نمودن به موضوع بوده است و برنامه‌ای برای انجام کار اجرایی ندارم و این نظرات تنها جنبه مشاوره‌ای دارد از اینرو خودتان هرطور صلاح می‌دانید، عمل نمایید. نخست وزیر وقت اما کوتاه نمی‌آید و به او می‌گوید که «یا نظرات شما قابل عمله، که خودتان هم بیایید و اجرا نمایید و یا اینکه حرف بی‌خودی نزنید.»
بعد از این تهدید، آقای مشاور سکوت می‌کند. موضوع اصلاح بودجه مسکوت می‌ماند و حل هم نمی‌شود و بعد از مدتی هم دولت عوض می‌شود. کسری بودجه باقی می‌ماند. مسایل باقی می‌ماند، تلنبار می‌شود، دولت آن دوره می‌رود.
***
از محتوی صحبت‌های موجود در فایل چنین برمی‌آید که بودجه به صورت دم‌دستی و بدون در نظر قیود و محدودیت‌های بودجه‌ای بسته شده است. در واقع شیوه درست یک بودجه‌ریزی، که عبارت است مشخص نمودن سقف بودجه دولت، روشن نمودن محدودیت‌های دولت، تنظیم فهرست اولویت‌های بودجه‌ای کشور و در نهایت تنظیم آن می‌باشد، رعایت نشده است. آنچه که او مشاهده می‌نماید، عدم طی شدن مراحل منطقی کار که شاید صدها ساعت وقت لازم داشته باشد، می‌باشد و زمانیکه موضوع را مطرح می‌نماید، حداقل انتظار آن بوده که مسئله برای بررسی مجدد عودت داده شود. و چه بهتر که با حضور منتقد این بودجه مسئله مورد بررسی قرار گیرد و در صورت صحت اشکالات، پس از اعمال نظرات و اصلاح اشکالات دوباره برای دولت ارسال گردد.
لیکن این هشدار، نه تنها جدی گرفته نمی‌شود بلکه به شیوه مرسوم مدیران به اصطلاح مقتدر، در همان جلسه اول خفه می‌شود. رفتاری که نگارنده به عنوان یک تکنوکرات بارها از مدیران دولتی رویت نموده است. نتیجه اینگونه رفتارها، دردسرهای فراوان در ادامه مسیر بوده که نهایتاً باعث توقف کار و از بین رفتن دستاوردها می‌گردد. چیزی که در همین خاطره نیز اتفاق می‌افتد.
شاید اگر 65 سال پیش، نخست وزیر وقت، به‌جز میز و صندلی ریاست و بازی‌های حزبی و باندی خود به مسایل مهم‌تری از جمله استفاده بهینه از امکانات، توجه مناسب به نظر کارشناسی و.. می‌پرداخت، سیستم بودجه‌ریزی کشور، گامی به جلو برمی‌داشت و این برای سالهای بعد نیز می‌توانست پایه‌ای باشد که مورد توجه و عنایت قرار گیرد. لیکن مشخص است که آقای نخست وزیر و مجموعه تحت مدیریتشان، نیازی به به‌کارگیری عقل و خرد خود احساس نمی‌نموده و ساده‌ترین و بی‌دردسرترین راه را برای حل مساله خود در نظر گرفته است. همان مسیری که چشم بر روی اشتباهات فاحش کارشناسی کار می‌بندد و با بار کج ادامه مسیر می‌دهد.
از آن زمان 65 سال می‌گذرد. همانگونه که مشخص است صحبت‌ها و مذاکرات و تصمیمات در یک جلسه کوچک چهار نفره، ثبت و ضبط می شود، گوش داده می شود، بررسی می شود و قضاوت می گردد. این موضوع در دل خود پیامی دارد و آن پیام آن است که، حرف‌ها و تفکرات، تصمیمات و فعالیت اقتصادی امروز ما نیز، در آینده روایت خواهد شد و مورد قضاوت قرار خواهد گرفت. مدیران و تصمیم‌گیران اقتصادی کشور ما در این روزها باید توجه داشته باشند، که ریزبه‌ریز کارهایشان برای آیندگان روشن خواهد بود و مورد بررسی و کنکاش قرار خواهد گرفت و طبیعی است هر تصمیم نادرستی، مایه عبرتی برای آیندگان خواهد بود و این قانون تاریخ است.
