مناطق ویژه اقتصادی حلقه گمشده توسعه صنعتی

در حالی‌که مناطق ویژه اقتصادی در بسیاری از کشورها به موتور محرک توسعه صنعتی و صادراتی تبدیل شده‌اند در ایران این مناطق هنوز میان آرمان توسعه و واقعیت‌های اجرایی سرگردان‌اند. آیا این مناطق می‌توانند گره‌گشای اقتصاد محلی باشند؟

مناطق ویژه اقتصادی در ایران به‌عنوان یکی از ابزارهای سیاست‌گذاری اقتصادی، طی سه دهه گذشته با هدف تسهیل فرآیندهای تولید، جذب سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی، توسعه صادرات غیرنفتی و ایجاد اشتغال در مناطق کمتر توسعه‌یافته، طراحی و اجرا شده‌اند این مناطق که در ابتدا با الگوبرداری از تجربه موفق برخی کشورهای آسیای شرقی و آمریکای لاتین شکل گرفتند، قرار بود به عنوان پیشران‌های توسعه صنعتی و اقتصادی عمل کنند اما بررسی عملکرد آن‌ها در ایران نشان می‌دهد که مسیر طی‌شده با چالش‌ها، انحرافات و ناکارآمدی‌هایی همراه بوده که مانع تحقق کامل اهداف اولیه شده است.

در نگاه نخست، فلسفه وجودی مناطق ویژه اقتصادی بر پایه ایجاد مزیت‌های رقابتی برای تولیدکنندگان و صادرکنندگان است. معافیت‌های مالیاتی، تسهیلات گمرکی، کاهش بوروکراسی اداری و امکان بهره‌برداری از زیرساخت‌های متمرکز از جمله امتیازاتی هستند که در این مناطق به فعالان اقتصادی اعطا می‌شود این امتیازات در کشورهای موفق نظیر چین، کره جنوبی و امارات متحده عربی موجب جذب سرمایه‌گذاران خارجی، انتقال فناوری و ارتقای بهره‌وری صنعتی شده‌اند اما در ایران، به‌رغم اعطای امتیازات مشابه، نتایج حاصل‌شده به‌طور کلی رضایت‌بخش نبوده‌اند و در بسیاری موارد، مناطق ویژه اقتصادی به محملی برای زمین‌خواری و فعالیت‌های غیرمولد تبدیل شده‌اند.

یکی از مهم‌ترین دلایل ناکامی نسبی مناطق ویژه اقتصادی در ایران، فقدان یک راهبرد کلان توسعه صنعتی است که این مناطق را در چارچوب آن تعریف کند در واقع، مناطق ویژه اقتصادی نباید به‌صورت جزایر منفصل از اقتصاد ملی عمل کنند بلکه باید در امتداد زنجیره ارزش ملی و منطقه‌ای قرار گیرند. متأسفانه در ایران، بسیاری از این مناطق بدون مطالعه دقیق مکان‌یابی، بدون توجه به مزیت‌های نسبی منطقه‌ای و صرفاً بر اساس ترجیحات محلی و فشارهای سیاسی تصویب و اجرا شده‌اند. نتیجه آن شده که برخی مناطق فاقد زیرساخت‌های اولیه، نظیر راه‌های ارتباطی، دسترسی به انرژی یا نزدیکی به بازارهای مصرف، عملاً به مناطق غیرفعال یا کم‌اثر تبدیل شده‌اند.

یکی از آسیب‌های جدی در طراحی و اجرای مناطق ویژه اقتصادی در ایران، عدم تفکیک کارکردهای تخصصی این مناطق است در حالی که در کشورهای موفق هر منطقه ویژه اقتصادی با مأموریت مشخصی نظیر فناوری، انرژی، کشاورزی یا صادرات طراحی شده در ایران اغلب مناطق بدون تعریف مأموریت تخصصی و صرفاً با هدف جذب سرمایه‌گذاری شکل گرفته‌اند این رویکرد باعث شده تا تمرکز و بهره‌وری در این مناطق کاهش یابد و رقابت‌پذیری آن‌ها در سطح منطقه‌ای و جهانی تضعیف شود.

از سوی دیگر، عملکرد مدیریتی مناطق ویژه اقتصادی نیز جای تأمل دارد در بسیاری موارد، مدیریت این مناطق به افراد فاقد تجربه صنعتی یا اقتصادی واگذار شده و ساختارهای اجرایی آن‌ها از شفافیت و پاسخ‌گویی لازم برخوردار نیستند. نبود نظارت مؤثر، فقدان ارزیابی‌های دوره‌ای و عدم اتصال این مناطق به نظام برنامه‌ریزی ملی، موجب شده تا برخی مناطق به حیات نباتی خود ادامه دهند، بدون آن‌که نقشی مؤثر در توسعه صنعتی یا اقتصادی ایفا کنند.

در حوزه صادرات غیرنفتی، مناطق ویژه اقتصادی می‌توانستند نقش کلیدی ایفا کنند اما آمارها نشان می‌دهد که سهم این مناطق در صادرات کشور به‌جز در حوزه انرژی، بسیار محدود بوده است این در حالی است که در کشورهای موفق، مناطق ویژه اقتصادی به عنوان دروازه‌های صادراتی عمل کرده‌اند و با جذب شرکت‌های چندملیتی، توانسته‌اند بازارهای جهانی را هدف قرار دهند در ایران، به‌دلیل محدودیت‌های بین‌المللی، نوسانات ارزی و نبود زیرساخت‌های لجستیکی مناسب این هدف محقق نشده و صادرات از این مناطق عمدتاً به کشورهای همسایه و در سطح محدود انجام شده است.

از منظر توسعه محلی، انتظار می‌رفت که مناطق ویژه اقتصادی موجب رونق اقتصادی در مناطق کمتر توسعه‌یافته شوند اما در عمل به‌دلیل عدم اتصال این مناطق به اقتصاد محلی، نبود برنامه‌های توانمندسازی نیروی انسانی و عدم مشارکت جوامع محلی در فرآیند توسعه، تأثیر آن‌ها بر اقتصاد محلی بسیار محدود بوده است در برخی موارد، حتی شاهد مهاجرت معکوس نیروی کار از مناطق ویژه به شهرهای بزرگ بوده‌ایم، چرا که اشتغال‌زایی وعده‌داده‌شده محقق نشده و زیرساخت‌های اجتماعی نظیر آموزش، بهداشت و حمل‌ونقل در این مناطق توسعه نیافته‌اند.

در این میان، نباید از نقش سیاست‌گذاری‌های کلان اقتصادی نیز غافل شد.

مناطق ویژه اقتصادی به‌عنوان ابزارهای سیاست‌گذاری، نیازمند ثبات اقتصادی، شفافیت قوانین و حمایت‌های هدفمند هستند در ایران، نوسانات شدید نرخ ارز، تغییرات مکرر در مقررات گمرکی و مالیاتی و نبود هماهنگی بین دستگاه‌های اجرایی، موجب شده تا سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی با تردید به این مناطق نگاه کنند در نتیجه، جذب سرمایه‌گذاری در این مناطق با چالش‌های جدی مواجه شده و بسیاری از پروژه‌ها نیمه‌تمام یا متوقف مانده‌اند.

مناطق ویژه اقتصادی در ایران نیازمند بازنگری اساسی در ساختار، مأموریت و نحوه اجرا هستند. نخست، باید فرآیند تصویب مناطق جدید متوقف شود تا از گسترش بی‌رویه و غیرکارشناسی جلوگیری شود. دوم، باید ارزیابی دقیقی از عملکرد مناطق موجود صورت گیرد و مناطق غیرفعال یا کم‌اثر تعطیل یا ادغام شوند. سوم، باید مأموریت تخصصی برای هر منطقه تعریف شود و بر اساس مزیت‌های نسبی منطقه‌ای، برنامه‌ریزی توسعه صورت گیرد. چهارم، باید ساختار مدیریتی این مناطق اصلاح شود و افراد متخصص با تجربه صنعتی و اقتصادی در رأس آن‌ها قرار گیرند. پنجم، باید اتصال این مناطق به اقتصاد ملی و محلی تقویت شود تا اثرات توسعه‌ای آن‌ها ملموس‌تر شود.

در نهایت، مناطق ویژه اقتصادی نباید به عنوان راه‌حل نهایی برای توسعه صنعتی و اقتصادی تلقی شوند بلکه باید به عنوان یکی از ابزارهای مکمل در کنار اصلاحات ساختاری، توسعه زیرساخت‌ها، ارتقای بهره‌وری و بهبود فضای کسب‌وکار مورد استفاده قرار گیرند. تجربه جهانی نشان می‌دهد که موفقیت این مناطق در گرو وجود یک راهبرد کلان توسعه صنعتی، ثبات اقتصادی و مشارکت فعال بخش خصوصی است در ایران نیز اگر این الزامات فراهم شود، مناطق ویژه اقتصادی می‌توانند به موتور محرک توسعه صنعتی و اقتصادی تبدیل شوند در غیر این صورت، همچنان در چرخه‌ای از ناکارآمدی و اتلاف منابع گرفتار خواهند ماند.