گزارش «جهان اقتصاد» درباره مصرف فزاینده، توزیع یارانه و ضرورت بازتعریف حکمرانی ثروت انرژی:
یارانه بنزین؛ سود برای اقلیت، هزینه برای اکثریت
اکبر علیزاده اعتمادی ـ پژوهشگر مسائل اجتماعی
هر بار نام بنزین به میان میآید، موج تازهای از تأیید، تکذیب، گمانهزنی و عقبنشینی شکل میگیرد؛ یک روز سخن از تغییر قیمت است و روز دیگر تکذیب آن، یک روز از چندنرخیشدن گفته میشود و روز دیگر از حفظ سهمیهها. اما آنچه زیر این رفتوبرگشتهای خبری پنهان میماند، خودِ مسئله اصلی است: بنزین نه یک شایعه خبری است و نه صرفاً عددی که روی تابلو جایگاهها نوشته میشود. مسئله اصلی، مدل حکمرانی ثروتی است که در قالب نفت و فرآوردههای نفتی در اختیار جامعه قرار دارد.
سئوال اساسی این نیست که بنزین چند تومان باشد؛ سئوال این است که ثروت ملی چگونه میان مردم توزیع میشود، چه کسانی بیشتر از آن بهره میبرند و چه کسانی هزینه آن را میپردازند؟ از همین منظر، مسئله بنزین باید از یک بحث صرفاً قیمتی به موضوعی درباره عدالت، بهرهوری، بودجه، محیطزیست، حملونقل عمومی و حکمرانی ثروت ملی تبدیل شود.
از آبادان تا امروز؛ بیش از یک قرن با نفت و بنزین
تاریخ پالایش نفت در ایران به بیش از یک قرن پیش بازمیگردد و پالایشگاه آبادان یکی از نخستین پایههای صنعت پالایش کشور بود. اما پس از گذشت این همه سال، مسئله امروز دیگر صرفاً ظرفیت تولید نفت و پالایش نیست؛ مسئله، شکاف میان تولید، مصرف، قیمت، بهرهوری و عدالت در توزیع یارانه است.
ایران کشوری نفتخیز است، اما نفتخیز بودن به معنای نامحدود و رایگان بودن منابع انرژی نیست. هر لیتر بنزینی که در داخل با قیمت یارانهای مصرف میشود، در واقع بخشی از یک ثروت عمومی است که میتوانست در شکل دیگری در اختیار جامعه قرار گیرد. بنابراین بنزین را باید نه فقط یک کالا، بلکه دارایی عمومی و موضوع حکمرانی ثروت دانست.
از ۶۷ میلیون لیتر تا بالای دو برابر مصرف روزانه
روند مصرف بنزین طی دو دهه گذشته تصویری روشن از وضعیت موجود ارائه میکند. در سال ۱۳۸۴ مصرف روزانه بنزین حدود ۶۷ میلیون لیتر بود. این رقم در سال ۱۳۹۸ به حدود ۹۷ تا ۱۰۰ میلیون لیتر رسید. سهمیهبندی آبان ۱۳۹۸ برای مدتی مصرف را کاهش داد، اما این کاهش پایدار نماند.
در سال ۱۴۰۲ متوسط مصرف روزانه به حدود ۱۱۵ میلیون لیتر رسید و در سال ۱۴۰۳ این رقم در محدوده ۱۲۴ میلیون لیتر قرار گرفت. در مقاطع اوج سفر نیز مصرف از ۱۴۰ میلیون لیتر عبور کرد و در تعطیلات نوروزی رکوردهای بالاتری نیز ثبت شد.
این مسیر یک پیام روشن دارد: مصرف بنزین طی کمتر از دو دهه تقریباً دو برابر شده است؛ در حالی که قیمت رسمی آن متناسب با تورم و هزینه فرصت منابع انرژی افزایش نیافته است. در چنین شرایطی، افزایش مصرف دیگر فقط یک رفتار فردی نیست؛ نشانهای از یک نظام قیمتگذاری، تولید خودرو، حملونقل و تخصیص منابع است که نیازمند بازنگری جدی است.
تولید بیشتر؛ اما همچنان فاصله با مصرف
در سالهای اخیر ظرفیت پالایشی و تولید بنزین کشور افزایش یافته، اما رشد مصرف نیز با سرعت بالایی ادامه داشته است. برای نمونه، در سال ۱۴۰۲ میانگین تولید بنزین حدود ۱۰۵ میلیون لیتر در روز و مصرف حدود ۱۱۵ میلیون لیتر بود؛ یعنی شکافی حدود ۱۰ میلیون لیتر در روز.
همین فاصله نیاز به واردات را ایجاد میکند. در بودجه ۱۴۰۴ نیز برای واردات بنزین رقم قابل توجهی پیشبینی شد و یک نماینده مجلس از حدود ۱۳۰ هزار میلیارد تومان اعتبار برای واردات سخن گفت. اینجا تناقض سیاست انرژی آشکار میشود: از یک سو بنزین ارزان عرضه میکنیم تا مصرفکننده تحت فشار قرار نگیرد؛ از سوی دیگر برای تأمین همین مصرف فزاینده، منابع ارزی و بودجهای کشور را هزینه میکنیم. یارانه امروز میتواند هزینه واردات فردا باشد.
این چرخه در صورت ادامه، منابعی را که میتوانست صرف سرمایهگذاری، توسعه حملونقل عمومی، بهبود بهرهوری یا حمایت مستقیم از خانوارهای کمدرآمد شود، به سمت تأمین مصرف فزاینده سوخت سوق میدهد.
بنزین ارزان؛ واقعاً ارزان برای چه کسی؟
مشکل فقط پایین بودن قیمت بنزین نیست؛ مشکل مهمتر، نحوه توزیع یارانه است. در نظام سهمیهبندی، نمیتوان گفت هرکس بیشتر مصرف کند الزاماً یارانه بیشتری میگیرد؛ زیرا سهمیه بنزین یارانهای محدود و مشمول قواعد مشخص است و برای خودروهای متعدد نیز محدودیتهایی وجود دارد. اما مسئله عمیقتر همچنان پابرجاست: یارانه مستقیم بنزین از مسیر خودرو و سهمیه آن توزیع میشود.
شهروندی که خودرو ندارد، اصولاً سهمیه بنزین ندارد؛ در حالی که همان شهروند نیز مانند سایر ایرانیان، در مالکیت عمومی منابع نفت و انرژی کشور سهم دارد. در مقابل، شهروند دارای خودرو، بخشی از حمایت انرژی را در قالب سهمیه بنزین دریافت میکند. از این منظر باید پرسید: چرا سهم یک شهروند از ثروت انرژی کشور باید ابتدا از فیلتر داشتن یا نداشتن خودرو عبور کند؟ و آیا یارانهای که متناسب با میزان مصرف خودرو توزیع میشود، واقعاً یارانه مردم است یا یارانه مالکیت خودرو؟
اگر پاسخ دوم باشد، مسئله دیگر صرفاً قیمت بنزین نیست؛ مسئله، عدالت در توزیع ثروت عمومی است؛ و اینکه اصل برخورداری مستقیم از یارانه بنزین به داشتن و استفاده از خودرو گره خورده است.
قیمت تمامشده؛ هزینه پنهانی که بالاخره ظاهر میشود
در بحث بنزین باید میان هزینه تولید داخلی، هزینه تأمین، قیمت وارداتی و قیمت فرصت تفاوت گذاشت. بنابراین نمیتوان هر عددی را به سادگی «قیمت تمامشده» نامید. اما اصل اقتصادی روشن است: وقتی بنزین با قیمتی پایینتر از هزینه تأمین یا ارزش اقتصادی آن عرضه میشود، شکاف ایجادشده باید از جایی جبران شود؛ از بودجه، منابع ارزی، درآمدهای نفتی یا کاهش سرمایهگذاری در بخشهای دیگر.
به زبان ساده: بنزین ارزان، رایگان نیست؛ فقط هزینه واقعی آن از جای دیگری پرداخت میشود. این هزینه ممکن است در قالب واردات، کسری بودجه، کاهش سرمایهگذاری، آلودگی هوا، فرسودگی ناوگان حملونقل عمومی یا فشار بر منابع ارزی دوباره به جامعه بازگردد. بنابراین پرسش اصلی نباید فقط این باشد که «قیمت بنزین چقدر است؟» بلکه باید پرسید: هزینه واقعی بنزین ارزان را چه کسی میپردازد؟
متروی رایگان؛ یک آزمایش واقعی برای سیاستگذاری
رایگان شدن مترو و اتوبوسهای BRT تهران از اسفند ۱۴۰۴ و تمدیدهای آن در ماههای بعد، از منظر سیاستگذاری انرژی یک فرصت مهم ایجاد کرده است. اما یک سؤال جدی وجود دارد که باید با بررسیهای آماری پاسخ داده شود: آیا افزایش دسترسی به حملونقل عمومی رایگان و یا کاهش هزینه حملونقل عمومی میتواند مصرف بنزین را کاهش دهد؟
اگر چنین اثری وجود داشته باشد، سیاستگذار ابزاری مهم در اختیار دارد: به جای آنکه فقط بنزین را گران کند، میتواند هزینه استفاده از جایگزین بنزین را کاهش دهد. دولت و شهرداری باید گزارشی درباره آثار این سیاست و شاخصهای قبل و بعد از رایگان شدن مترو و BRT را در خصوص تعداد سفرهای مترو و خودروی شخصی، مصرف روزانه بنزین، ترافیک، آلودگی هوا و هزینه مالی اجرای طرح را مقایسه و نتیجه را به صورت شفاف منتشر کنند.
اگر حملونقل عمومی ارزان یا رایگان بتواند حتی بخشی از مصرف بنزین را کاهش دهد، در واقع بخشی از یارانه سوخت از خودرو به شهروند منتقل شده است. این تجربه میتواند نشان دهد سیاست کاهش مصرف الزاماً از افزایش قیمت آغاز نمیشود؛ گاهی باید جایگزین مناسب را ارزانتر و در دسترستر کرد.
تجربه جهان؛ یارانه را از کالا به انسان منتقل کنید
تجربه کشورهای مختلف نشان میدهد اصلاح یارانه انرژی زمانی موفقتر است که دولت به جای حفظ قیمت مصنوعی کالا، حمایت را به خود مردم منتقل کند. در اندونزی، اصلاح یارانه سوخت با حمایتهای اجتماعی از خانوارهای فقیر و آسیبپذیر همراه شد. بانک جهانی نیز تجربه این کشور را نمونهای از انتقال منابع حاصل از اصلاح یارانه سوخت به حمایت مستقیم از خانوارهای نیازمند توصیف کرده است.
در هند نیز طرح PAHAL برای LPG، پرداخت مستقیم یارانه به مصرفکننده را دنبال کرد؛ اقدامی که میتواند مسیر توزیع یارانه را شفافتر کند و انگیزه انحراف و بازار سیاه را کاهش دهد. البته هیچ تجربه خارجی را نمیتوان عیناً در ایران اجرا کرد؛ ساختار اقتصادی، نظام درآمدی، تورم، نرخ ارز، وضعیت حملونقل و شرایط اجتماعی کشورها متفاوت است. اما یک اصل مشترک قابل توجه است: اگر یارانه برای حمایت از مردم است، بهتر است به مردم برسد، نه به کالا.
اصلاح قیمت؛ بله، اما نه به قیمت شوک اجتماعی
راهحل بحران بنزین صرفاً افزایش قیمت نیست. افزایش قیمت بدون اصلاح خودرو، حملونقل عمومی، قاچاق، نظام سهمیهبندی و حمایت اجتماعی، فقط بخشی از مسئله را جابهجا میکند. اصلاح پایدار دستکم چهار محور دارد:
یکم؛ شفافیت قیمتگذاری. مردم باید بدانند قیمت بنزین چگونه تعیین میشود، هزینه تأمین آن چقدر است و دولت چه میزان یارانه پرداخت میکند؛ نه شایعه، نه تکذیبهای پیدرپی و نه اعلام ناگهانی؛ بلکه فرمول روشن و قابل فهم.
دوم؛ انتقال یارانه از خودرو به شهروند. یارانه باید از مالکیت خودرو جدا شود. شهروند فاقد خودرو نباید به دلیل نداشتن وسیله نقلیه از سهم خود از ثروت انرژی محروم شود. میتوان به جای یارانه پنهان و غیرهدفمند، سازوکاری طراحی کرد که سهم هر شهروند از ثروت انرژی به شکل شفافتر و عادلانهتری توزیع شود.
سوم؛ اصلاح سمت عرضه. نمیتوان خودروهای پرمصرف تولید کرد، بنزین یارانهای عرضه کرد و همزمان انتظار کاهش مصرف داشت. اصلاح صنعت خودرو، توسعه ناوگان کممصرف و برقی و گسترش حملونقل عمومی باید بخشی از سیاست بنزین باشد.
چهارم؛ مقابله با قاچاق از ریشه. قاچاق فقط با برخورد انتظامی حل نمیشود. تا زمانی که اختلاف قیمت، ناترازی تولید و مصرف و ضعف نظام توزیع وجود داشته باشد، انگیزه قاچاق باقی خواهد ماند. بنابراین مقابله با قاچاق باید همزمان با اصلاح عوامل اقتصادی ایجادکننده آن صورت گیرد.
سهم انرژی به نام شهروند؛ با طرح ملی «یارانه کارت عدالت»
یکی از راههای بازتعریف یارانه انرژی میتواند ایجاد «یارانه کارت عدالت» در سطح ملی باشد؛ به این معنا که سهم برابر هر ایرانی از یارانه حاملهای انرژی در یک حساب اعتباری غیرقابل برداشت نقدی ثبت شود و هزینه مصرف بنزین، گاز، برق و سایر مصارف انرژی مجاز از آن کسر شود. در این مدل، شهروند فاقد خودرو نیز سهم خود از ثروت انرژی را از دست نمیدهد و میتواند اعتبار خود را برای سایر مصارف انرژی به کار گیرد؛ دارنده خودرو نیز بخشی از سهم خود را برای سوخت مصرف میکند. به این ترتیب، سهمیه خودرو حذف نمیشود، بلکه از تنها مسیر برخورداری از یارانه انرژی به یکی از شیوههای مصرف سهم انرژی شهروند تبدیل میشود. چنین مدلی میتواند یارانه را از منظر عدالت و از «کالا» به «شهروند» منتقل و همزمان امکان شفافیت بیشتر در توزیع ثروت انرژی را فراهم کند.
در نظام فعلی، یارانه بنزین از مسیر سهمیه خودرو قابل استفاده است. اما شهروندی که خودرو ندارد، حتی اگر همانند دیگر ایرانیان در مالکیت عمومی منابع نفت و انرژی کشور سهم داشته باشد، از این مسیر سهم مستقیمی دریافت نمیکند. در مدل پیشنهادی، نقطه شروع «خودرو» نیست؛ «شهروند» است.
حسابرسی عمومی یارانه بنزین
در کنار هر اصلاحی، یک مطالبه کلیدی باید به یک قاعده تبدیل شود: دولت باید هر سال یک گزارش عمومی منتشر کند: چه میزان بنزین تولید شد؟ چه میزان مصرف شد؟ چه میزان و با چه قیمتی وارد شد؟ چه مقدار یارانه پرداخت شد؟ و مهمتر از همه، این یارانه دقیقاً به کدام گروههای درآمدی و از چه مسیری رسید؟ این گزارش میتواند یکی از مهمترین ابزارهای شفافیت در حکمرانی ثروت ملی باشد.
سؤال نهایی؛ بنزین یا حکمرانی؟
اکنون دیگر مسئله فقط بنزین نیست. مسئله این است که آیا منابع انرژی کشور قرار است همچنان به شیوهای توزیع شود که دسترسی به یارانه مستقیم انرژی به مالکیت و استفاده از خودرو گره بخورد یا قرار است سیاستگذار مسیر دیگری انتخاب کند؟
مسیر دوم یعنی: حمایت بیشتر از خانوارهای کمدرآمد، حملونقل عمومی ارزان و کارآمد، خودروهای کممصرف، کاهش قاچاق، کاهش واردات و شفافیت در هزینهکرد منابع. بنزین در ایران دیگر فقط یک سوخت نیست؛ آیینهای از شیوه حکمرانی ثروت ملی است. اگر امروز درباره قیمت بنزین تصمیم میگیریم، باید همزمان به این سؤال نیز پاسخ دهیم: چرا ثروتی که متعلق به همه مردم است، باید برای برخورداری مستقیم از یارانه سوخت، ابتدا از فیلتر داشتن خودرو عبور کند؟
اصلاح واقعی بنزین از افزایش قیمت شروع نمیشود؛ از اصلاح حکمرانی ثروت شروع میشود. و شاید مهمترین مطالبه امروز همین باشد: دولت پیش از آنکه از مردم بپرسد «بنزین را گران کنیم؟»، باید به مردم پاسخ دهد: «یارانه بنزین تاکنون دقیقاً به چه کسانی و از چه مسیری رسیده است؟»
