گفتاری درباره شورای عالی هواپیمایی کشوری

میلاد صادقی، پژوهشگر حقوق هوافضا- در حقوق هوایی ایران، «تعیین خط مشی کلی هواپیمایی کشوری» از وظایف «شورای عالی هواپیمایی کشوری» است. چنین وظیفه‎ای را «قانون هواپیمایی کشوری ایران» بر دوش شورا قرار داده است. تشخیص و شناخت معنی درست این تکلیف قانونی، از اهمیت بسیار زیادی برخوردار بوده و به جرأت توان گفت که مانع از بروز خطاها در شیوه حکمرانی ما و نحوه رویارویی با مسائل و موضوعات موجود در صنعت هواپیمایی کشوری می‎شود. در این ارتباط ظاهراً همه چیز به مفهوم «خط مشی»، بازگشت دارد و پرسش ساده‎ای را بدین ترتیب پیش روی می‎گذارد: خط مشی (کلی) چیست؟ برای پاسخ به همین پرسش ساده‎، به چندین عامل مختلف باید توجه داشت: 

-عامل نخست آن است که مفهوم ادبی «خط مشی»، کمک چندان روشن و محسوسی به درک آن نمی‎کند. «خط مشی» در لغت و ادبیات، به کنایه، «روش کار» یا «طریقه» تعبیر شده است؛ تعبیری که در قلمرو موضوع، خود تولید ابهام کرده و ما را با پرسش مربوط به چیستی یا ماهیت روش کار (طریقه) کلی هواپیمایی کشوری روبرو می‎سازد.

-عامل دوم، تفسیر تاریخی، مراجعه به سوابق تقنینی و دقت در مشروح مذاکرات مجلس است. مراجعه به سوابق تقنینی و مشروح مذاکرات مجلس، در حدودی که دسترسی به آن امکان داشته، حکایت می‎کند که وظیفه مذکور قبلاً با عنوان «تعیین رویه و خط مشی کلی هواپیمایی کشوری» تقدیم «مجلس شورای ملی» شده بود اما نهایتاً کلمه «رویه» از قلمرو وظیفه مورد نظر حذف گردید و این وظیفه‎ با عبارتِ «تعیین خط مشی کلی هواپیمایی کشوری» به تصویب رسید. حذف کلمه «رویه» چه‎بسا بتواند دو تفسیر متضاد را به ذهن برساند.

اولی اینکه چون رویه دارای همان معنی ادبی خط مشی است و یا دست کم معنایی نزدیک به آن را دارد، قانون‌گذار به منظور پرهیز از ابتلا به عیب یا ایراد ترادف، به ذکر «خط مشی»، بسنده و آن را در همان معنی ادبی‎اش اراده کرده است. چنانکه گفته شد، مفهوم ادبی «خط مشی»، کمک روشنی به درک آن در محتوای بحث نمی‎کند؛ حال باید افزود که قانون‌گذار در هر مورد دیگری که خواسته است به وظایف شورا اشاره کند، معنی نسبتاً مشخص و قابل فهمی را به آن وظایف داده و یا این وظایف را به موضوع یا زمینه‎ای خاص (جزئی) محدود ساخته است.

دومی و در سوی مقابل اینکه، حذف «رویه» نشان می‎دهد که «خط مشی» اساساً دارای معنی متفاوتی از معنی ادبی آن بوده و هیچ قرابتی با کلمات مترداف یا نزدیک در معنی ادبی خود همچون «رویه» نیز ندارد و قانونگذار به دلیل نبود ارتباط یا مناسبت میان «رویه» و «خط مشی» و برای اجتناب از القای معنی ادبی «خط مشی» از ذکر «رویه» احتراز نموده است. برداشت اخیر چیزی است که ما را به سمت طرح عامل بعدی (سوم) سوق می‎دهد. 

-عامل سوم بر این واقعیت نظر دارد که شناخت معنی درست «خط مشی» در گرو عبور از تفسیر ادبی و رجوع به فهم خاص اندیشمندان و دانشمندان حوزه‎هایی مانند علوم سیاسی و مدیریت از این مفهوم است. در عامل سوم تلاش می‎شود که مفهوم و معنی «خط مشی» با مراجعه به مفاهیم رقیبی که دارد مورد شناسایی قرار بگیرد. به طور معمول، رویکرد دولتی به توسعه جوامع و همچنین برنامه‎ریزی مرکزی می‎تواند به دو طریق و با استفاده از دو ابزار به یکدیگر مرتبط و وابسته دنبال گردد. یکی وضع قوانین، مقررات یا قواعد حقوقی و دیگری تعیین سیاست‎ها؛ درحالی که قوانین، مقررات یا قواعد حقوقی، مشخص‎کننده بایدها یا نبایدهای افراد هستند و در پیِ‎ تنظیم رفتارها، تضمین اجرای آن رفتارها (بایدها و نبایدها) و حفظ نظم در جامعه می‎روند، سیاست‎ها اما متضمن اظهارات کلی‎اند، نیازها، اهداف و چگونگی نیل به این نیازها و اهداف را تعیین می‎کنند و بیانگر طرحی از برنامه‎های دولتی هستند که خود می‎توانند به تصویب قوانین، مقررات یا قواعد حقوقی جدید منتهی شوند. افزون بر این، قوانین، مقررات یا قواعد حقوقی به جهت آنکه فرصتی را برای تفکر یا تصمیم‎گیری باقی نمی‎گذارند، با سیاست‎ها تفاوت می‎یابند. ضمن آنکه عقلانیت و مناسبت قوانین، مقررات یا قواعد حقوقی را می‎توان نزد دادگاه‎ها به پرسش و چالش گذارد لکن سیاست‎ها از چنین آزمایش و امتحانی مصون هستند.

به نظر می‎رسد که «تعیین خط مشی کلی» در قانون هواپیمایی کشوری ایران، مفهومی چون «وضع سیاست»، «سیاست‎گذاری» یا «سیاست‎سازی» دارد؛ «تعیین خط مشی کلی» هرگز نمی‎تواند دلالتی بر مفهوم رقیبی به نام «مقررات‎گذاری» یا «هنجارگذاری» داشته باشد.

بدین جهت باید گفت، جز در موارد منصوص و معدودی که «شورای عالی هواپیمایی کشوری» جواز وضع یا تصویب مقررات را دارد، شورا به استناد وظیفه «تعیین خط مشی کلی هواپیمایی کشوری»، مرجع عامی برای وضع مقررات یا قواعد در نظام حقوق هوایی ایران محسوب نمی‎شود؛ به بیانی دیگر، شورا در اصل، از اختیار قانونی نسبت به تصویب و به موقع اجرا گذاردن مقررات یا قواعد حقوقی درباره هر موضوع مربوط به صنعت هواپیمایی برخوردار نیست.

با این اوصاف و برای نمونه، اقدام شورا نسبت به تصویب مقررات یا قواعدی در خصوص شیوه تأسیس و فعالیت شرکت‎های هواپیمایی، در اجرای وظیفه «تعیین خط مشی کلی هواپیمایی کشوری»، خطا در کاربست وظیفه قانونی یادشده به شمار می‎آید.