ویژه نامه نوروزی

شاهین نقاشیان - کارشناس ارشد مبارزه با فساد اداری بازهم دفتر سالی که در آن بودیم، در حال ورق‌خوردن است، و اقشار مختلف جامعه و به‌خصوص فعالان اقتصادی و کسب‌وکارها در حال محاسبه دخل‌وخرج یک سال خود هستند؛ باز هم سال می‌گذرد و آمارهای مختلفش از مجاری مختلف و با تفاسیر متفاوت منتشر می‌شود؛ اما در این میان هرگز آمار واقعی یا نزدیک به واقعیت اخبار اول بسیاری از رسانه‌ها در این سال را، که همانا موضوع کشف اندکی از فسادهای کلان اقتصادی در بخش‌های مختلف اقتصاد کشورمان بود، نمی‌توانیم  مشاهده کنیم و ناچار باید به یاد و خاطره ارقام نجومی این معدود مفاسد کشف‌شده بسنده کنیم. از آمارهای منتشرنشده قاچاق‌های سازمان‌یافته کالاها گرفته تا انواع و اقسام رانت‌ها و مفاسد عظیم صورت گرفته تا اکتفای عمده مسؤولین به تقبیح این پدیده شوم در سخن، دورنمای چندان روشنی از ارتقاء سطح سلامت اداری در کشورمان را نشان نمی‌دهد. انتشار آمار سالیانه سازمان شفافیت بین‌الملل که رتبه کشورمان را از حیث سطح شاخص‌های فساد در سطحی بسیار پایین نشان می‌دهد، سندی بر این ادعا است. علیرغم دغدغه مبارزه با فساد در ارکان اصلی نظام از دو دهه پیش، همواره موضوع فساد هرروز به شکلی حادتر بر اقتصاد و جامعه سایه افکنده‌بود، و همچنان این سایه سنگین بر لایه خودآگاه و ناخودآگاه ذهن اقشار محروم جامعه و افرادی که تمام ماحصل عمرشان هزاران هزار بار از ارقامی که در اخبار مفاسد اقتصادی روز می‌شنوند کوچک‌تر است، سایه‌ای تیره افکنده‌است. تفکر و تعمق به این واقعیت که تا چه زمانی خسران این آفت بر اقتصاد و اجتماع و فرهنگ کشورمان وارد می‌شود، فکر هر مسؤول دلسوزی را می‌آزارد؛ لیکن نهادینه شدن فساد پنهان در بخش‌های مختلف اقتصادی و نبود سازوکارهای لازم جهت پیشگیری و برخورد با آن، هر قدمی را در این مبارزه ناکام می‌گذارد. نگاه به تجربه کشورهای موفق در امر مبارزه با فساد، کشورهایی که در اندک زمان شاخص‌های کمی و کیفی خود را در این مقوله ارتقاء بخشیده‌اند، واقعیات بسیاری را برای ما آشکار می‌کند که جز عمل به این واقعیات که به‌واقع در دین، قانون اساسی و باورهای آحاد ملت خودمان نیز به وضوح وجود دارد، نمی‌توان به اصلاح میان‌مدت یا حتی بلندمدت در این حوزه امیدوار بود. بی‌شک مقابله با مفاسد اداری موضوعی است که جز با برنامه‌ریزی موشکافانه، دقیق، بلندمدت و چندوجهی قابل‌انجام نخواهدبود؛ از ارتقاء سطح فرهنگ اعم از فرهنگ عموم جامعه در نوع نگاه به مقوله فساد و فرهنگ سازمانی در شرکت‌ها و سازمان‌ها گرفته، تا ایجاد و ارتقای زیرساخت‌های صحیح تکنولوژیک و مؤثر جهت پیشگیری و کشف تا اصلاح واقعی و عمل به قوانین در حوزه اقتصاد همچون اصلاح شرایط خصوصی‌سازی و نظارت صحیح بر آن و عمل واقعی به اصل ۴۴ قانون اساسی و ارتقاء سهم بخش تعاون و حمایت از تعاونی‌ها، هریک باید در ارتباطی تنگاتنگ و سیستماتیک صورت پذیرد. تقویت نهادهای نظارتی از طریق افزایش اختیارات، امکانات در آموزش‌های مناسب و به‌روز آن‌ها، در کنار تدوین طرح اساسی پیشگیری با رویکردهای مختلف فرهنگی، اقتصادی و اجتماعی، و آموزش آحاد جامعه از مدارس تا دانشگاه‌ها و نهادهای دولتی و خصوصی را باید به موارد فوق افزود. در لزوم ایجاد و تدوین طرح آموزش و پیشگیری از کودکی و از مدارس، ذکر این نکته خالی از لطف نیست که تردیدی نیست که هرگاه در جامعه‌ای پدیده‌ا‌ی در عمل آن‌چنان در نگاه آحاد آن جامعه مذموم شود که مرتکبین آن نه از حیث ارتکاب خود عمل بلکه به دلیل طرد از جامعه به دلیل آن عمل مذموم، توان بازگشت به آغوش جامعه را نداشته‌اند، آن جامعه تا حد زیادی از آن پدیده تهی گشته‌است؛ مثالی که در مقوله فساد در بسیاری از کشورهای شرق و جنوب شرق آسیا به وضوح قابل‌مشاهده است. در پایان، انتظار به حق آحاد مردم و فعالان اقتصادی در سال پیش رو از مجلس جدید، این است که طرح تشکیل سازمان واحد مبارزه با مفاسد اقتصادی، جهت خروج از چندگانگی متولیان امر مبارزه با فساد را به سرانجام رسانده، و به هر شکل جهت ارتقا و اجرای ملزومات این مسیر، تدابیر واقعی بیندیشند و باید یکایک آگاه باشیم که بدون اجرا تک‌تک موارد مذکور که تجربه دهه‌ها آزمون و خطا دولت‌های بزرگ و کوچک در اقصی نقاط جهان بوده‌است، راهکار دیگری برای ارتقای سطح سلامت اداری و اقتصادی کشور عزیزمان وجود ندارد.

***

نقش مدیریت در فساد کلان

در طول قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم، فساد اداری و انواع سوءاستفاده از منابع عمومی حکومت جزایر بریتانیا و ایالات متحده، و همچنین بسیاری از دیگر نقاط اروپا و آمریکا را به ‌ستوه آورده بود. در آن زمان هم سیاست‌گذاران و هم محققان مدیریت دولتی٬ روابط میان سیاست و مدیریت دولتی را کلید غلبه بر این مشکلات و مشکلات دیگری که از نظر آنان به سیستم اداری موروثی مرتبط بود٬ می‌دانستند. به عبارت ساده، اتحاد روابط نسبی بین سیاستمداران و مدیران، با معرفی اصلاحات خدمات اجتماعی مبتنی بر شایسته‌سالاری٬ ایده‌ی بسیاری از پیشنهادات اصلاحی بود. اصلاح‌طلبان بانفوذ براین‌عقیده بودند که با خدمات مدنی حرفه‌ای و استخدام شایسته‌سالارانه، مدیریت دولتی قابل‌اعتماد و کارآمد‌تری ایجاد خواهدشد. به عنوان مثال در بریتانیا در اواسط قرن نوزدهم، استخدام براساس شایسته‌سالاری به عنوان راهی برای جلوگیری از فساد معرفی و استفاده شد. با توجه به این دیدگاه‌، ارتباطات شخصی جای خود را به شایستگی رسمی داد که بدین‌ترتیب به دوره‌ای که به "کهنه فساد" مشهور بود٬ پایان داده‌شد؛ به‌طور مشابه، در شهر‌های ایالات متحده اصلاح‌طلبان هم‌گام با عصر تجددطلبی٬ تصویب سیستم استخدام براساس شایستگی را آغاز کردند. اصلاح‌طلبان تجددطلب این امکان را  به‌مثابه راهی  برای شکستن شبکه‌های غیررسمی فرمایشی[ارباب‌منشی] می‌دیدند که غالباً به دستگاه‌های سیاسی منتسب بوده‌اند. در نتیجه، دلایل خوبی برای این باور وجود دارد که اصلاحات مدیریت دولتی ارباب‌منشی، و به طورخاص معرفی استخدام شایسته‌سالارانه، مانع فساد شدند. با این حال چندان مشخص نیست که اصلاحات خدمات اجتماعی دقیقاً از چه راهی به تصفیه دولت کمک کرده‌است. برای تفکر در مورد این مسأله که چگونه مدیریت سالم می‌تواند به کاهش فساد کمک کند٬ حداقل دو روش مختلف وجود دارد. نخستین روش براساس این ایده است که اگر درطول فرایند تصمیم‌گیری٬ گروه‌هایی با سلایق معلوم و مختلف وجود داشته‌باشند، تا بر کار یکدیگر نظارت کنند، کنترل فساد در جوامع وضعیت بهتری پیدا می‌کند، و احتمال بروز چنین موقعیتی در یک سیستم بوروکراتیک[اداری] برپایه‌ی استخدام بر مبنای شایستگی بیش‌تر است، تا در یک سیستم ارباب‌منشی. از سوی دیگر، روش دوم ناشی از این اعتقاد است که مدیران تحت شرایط مناسب می‌توانند به پرورش هنجارهایی بپردازند که آن‌ها را در برابر مخاطرات اخلاقی مقاوم‌تر می‌کند، و بنابراین می‌توانند همچون موانعی در برابر سیاستمداران فاسد باشند. حال سؤال اصلی این است که کدام‌یک از این دو روش است که نه‌تنها از نظر اصول آکادمیک درست است، بلکه می‌تواند پیامدهای سیاسی مستقیم داشته‌باشد. برخی اندیشمندان بر این عقیده‌اند که تقریباً در همه‌ی تصمیم‌گیری‌هایی که پای منابع عمومی در میان است، انگیزه‌هایی برای تصمیم‌گیرندگان در جهت انتفاع شخصی از وضعیت موجود وجود دارد٬ به‌عنوان مثال، سازماندهی انواع رشوه، یا روش‌های دیگر دستیابی به ‌ثروت و به عبارت دیگر، همواره بخشی بالقوه از هر تصمیم‌گیری این است که تصمیم‌گیرنده می‌تواند از آن برای کسب منافع شخصی استفاده کند. در این نظریه ایجاد سیستمی که در آن تصمیم‌گیرنده از رفتار فاسد خودداری می‌کند احتمالاً مهم‌ترین بخش سازماندهی یک جامعه و نیز امری است که هر سازمانی باید از پس انجامش برآید. از سویی مطالعات برخی متفکرین به‌نام نشان می‌دهد که هیچ راه‌حل مناسبی برای واقعیت فوق وجود ندارد. انگیزه‌های فساد بخش اجتناب‌ناپذیر تصمیم‌گیری در سازمان‌های بزرگ است، و این مسأله در صورت آن غیرقابل‌حل است، اما در عوض باید از طریق سازماندهی فرآیند تصمیم‌گیری با استفاده از یک روش مطمئن که "رفتارهای اخلاقی خطرناک" حاکمان را محدود می‌کند٬ عواقب آن را به‌حداقل برسانند و پیشنهاد کرده‌اند که تفویض تصمیم‌گیری به عوامل بیرونی نظیر گروهی از مدیران مستقل، می‌تواند به کاهش مشکل کمک‌ کند. بااین‌حال، همچنین این بخش نشان می‌دهد که به‌طور خاص معلوم نیست چه کاری باعث ممانعت از فساد می‌شود. ممکن است این‌ امر حقیقت داشته‌باشد که مدیران در تصمیم‌گیری نقش دارند، پس می‌توانند بر سیاستمداران نظارت کنند، اما حقیقت دیگر این است که آن‌ها از سیاست جدا شده‌اند، درنتیجه اکثر محققان بر هردو مشخصه کمک به کاهش فساد اتفاق‌نظر خواهندداشت، که با تأکید بر جنبه‌های مختلف آن امکان‌پذیر و عملی می‌گردد. از سویی برخی از صاحب‌نظران معتقدند که عملاً جداکردن سیاستمداران و مدیران از یکدیگر غیرممکن است، و هر دوگروه در سیاست‌گذاری و اجرا نقش دارند. سیاست‌ هم توسط نمایندگان منتخب (سیاستمداران) و هم توسط بوروکرات‌های غیرمنتخب٬ انتخاب و اجرا می‌شود. این دیدگاه که سیاستمداران سیاست را انتخاب می‌کنند و بوروکرات‌ها آن را اجرا می‌کنند٬ بیش از حد ساده‌انگارانه است: مرز میان تصمیم‌گیری و اجرا منطقه‌‌ای خاکستری است، و در بسیاری از موارد مجریان عملاً و قانوناً خیلی بیشتر از اجرای صرف٬ عمل می‌کنند. به‌هرحال این امر که دوگروه با انگیزه‌های مختلف امکان نظارت بر یکدیگر را داشته‌باشند٬ می‌تواند بسیار مطلوب باشد. خیلی ساده می‌توانیم سیاستمداران و مدیران را به‌عنوان دو گروه درگیر در سیاست‌گذاری درنظربگیریم که به‌طوربالقوه می‌توانند در فعالیت‌های مفسدانه شرکت کنند. اما با توجه به منطق این استدلال، بسیار مهم است که منافع‌ این دوگروه در فساد منطبق نباشد، اما به‌واقع چرا؟ پاسخ این است که مانند تمام فعالیت‌های غیرقانونی دیگر، ماهیت مفسده این است که همه‌ عوامل بتوانند به‌یکدیگر اعتماد داشته‌باشند و شرکا به‌‌هم خیانت نکنند. اگر سیاستمداران و مدیران در این مواقع منافع متفاوتی داشته‌باشند، فعالیت‌های مفسدانه دچار مشکل هماهنگی دوگروه شرکت‌کننده می‌شوند. این قضیه باعث می‌شود که آن‌ها سخت‌تر به ارتکاب این عمل تن دهند، و سطح فساد پایین بیاید. حالت ایده‌آل این است که سیاستمداران و مدیران باید در تصمیم‌گیری‌های مشابه مشارکت داشته‌باشند، اما ثابت شده که این وضعیت زمانی رخ می‌د‌‌هد که استخدام براساس شایستگی صورت گرفته‌باشد. این که مدیریت می‌تواند مانع از فساد در جامعه شود٬ یکی دیگر از سازوکار‌های محتمل را در اختیار ما قرار می‌دهد. ایده اساسی این سازوکار این است که مدیریت به‌جای مشارکت مشابه در تصمیم‌گیری٬ باید به‌صورت بالقوه بر سیاستمداران فاسد نظارت کند. استخدام بر مبنای شایستگی، ترفیع‌های داخلی، و روش‌های دیگری که مدیریت را از سیاست تفکیک می‌کنند، در این نظریه امور صحیحی محسوب می‌شوند، چرا که به تقویت هنجارهای حکومتی درست در مدیریت می‌انجامند. در این میان دو فرایند تاثیرگذار در رسیدن به این‌نتیجه وجود دارد: اول این که استخدام بر مبنای شایستگی باعث ایجاد گروهی از کارمندان اصلح می‌شود، و انتخاب بهترین کارمندان باعث توانمندی مدیریت است. از طرفی روند دوم بیشتر مربوط به ترفیع‌های داخلی است. در مقاله‌ای مهم که به بررسی نقش بوروکراسی در حکومت‌ِ صحیح می‌پردازد٬ بیان شده‌است که "پاداش‌های شغلی بلندمدت که محصول سیستم ارتقا داخلی هستند٬ پایبندی به قوانین مدون رفتاری را تقویت می‌کنند و در حالت ایده‌آل، احساس تعهد به اهداف مشترک و  روحیه همبستگی" را افزایش می‌دهند. نکته حائز اهمیت این است که برای تاثیرگذاری هرچه بیشتر این هنجارها بر فساد، باید آن را به‌عنوان یک معیار عملی ارائه داد تا مدیران بتوانند عملکرد سیاستمداران را بسنجند، و بر فعالیت‌های آن‌ها نظارت کنند. بنابراین فساد نه از طریق مشارکت دو گروه با منافع متفاوت٬ بلکه از طریق نظارت یک گروه (مدیران) بر گروه دیگر (سیاستمداران) کاهش می‌یابد. استفاده و اجرای صحیح و عملی راهکارهای فوق در مقابله با فساد کلان در کشورهای جهان سوم به فراخور نوع حکومت‌ها و سیستم سیاسی آن‌ها می‌تواند به‌عنوان راه برون‌رفتی قابل‌اتکا ارائه شود، که به شرط اجرای صحیح و دقیق همانند تجربه‌های اشاره‌شده در سایر کشورها، موجب ارتقای سطح سلامت اداری در کشورمان گردد.

منبع: مؤسسه پژوهشی یونیشکا

***

شفافیت بین‌الملل: فساد اقتصادی در سال ۲۰۱۵ کاهش یافته است

سازمان "شفافیت بین‌الملل" در گزارش جدید خود اعلام کرده که فساد مالی در سال ۲۰۱۵ در جهان کاهش یافته است. با این حال گروه بزرگی از کشورها، همچنان دچار فساد اقتصادی بالایی هستند. جالب توجه است که  امتیاز فساد در ایران ثابت، اما به‌دلیل سقوط رتبه برخی از کشورهای جهان سوم، رتبه کلی ایران در بین کشورهای جهان بهبود یافته است. در تازه‌ترین گزارش سازمان "شفافیت بین‌الملل" گفته شده است که مبارزه جهانی برای عقب‌راندن فساد و اختلاس در سال گذشته وضع را در برخی کشورها کمی بهتر کرده است، با این حال در دو سوم کشورهای مورد بررسی (۱۶۸ کشور) فساد اقتصادی همچنان بالاست. کشور دانمارک برای دومین بار با ۹۱ امتیاز به عنوان سالم‌ترین اقتصاد دنیا در راس این فهرست است. به دنبال آن فنلاند و سوئد قرار دارند. آلمان با ۸۱ امتیاز در جایگاه دهم است و نسبت به سال ۲۰۱۴ میلادی دو رتبه بالاتر رفته است. آمریکا و اتریش هر یک با ۷۶ امتیاز رده شانزدهم را به خود اختصاص داده‌اند. فاسدترین کشورهای جهان کره شمالی و سومالی هستند. هر کدام از این دو تنها ۸ امتیاز آوردند. با فاصله کمی افغانستان و سودان قرار دارند. ایران با تنها ۲۷ امتیاز از جمله کشورهایی است که فساد اقتصادی به نسبت گسترده در آن حاکم است، و در رتبه ۱۳۰ قرار گرفته‌است. بااین‌حال شاخص‌ها نشان می‌دهند که ایران نیز در مبارزه با فساد اقتصادی موفقیت‌هایی به دست آورده‌است اما مفاسد کلان اقتصادی همچنان رتبه کشورمان را پایین نگاه داشته‌است. ایران در سال ۲۰۱۳ در ردیف ۱۴۵ جدول "شفافیت بین‌الملل" بود و در سال ۲۰۱۴ در ردیف ۱۳۶ قرار داشت. سقوط در ورطه فساد اقتصادی در سال گذشته در برزیل از همه بارزتر بوده‌است. اختلاس بزرگ نفتی "پتروبراس"، به یک رسوایی بزرگ تبدیل شد، و برزیل به همین دلیل پنج امتیاز از دست داد و در مقام ۷۶ قرار گرفت. هم‌چنین میزان فساد در کشورهای مجارستان، اسپانیا و مقدونیه بالاتر رفته‌است. ترکیه نیز وضع بهتری ندارد و میزان فساد اقتصادی در آن افزایش یافته است. این کشور با ۴۲ امتیاز در رده ۶۶ قرار گرفته‌است. ترکیه سال گذشته با ۴۵ امتیاز در مقام ۶۴ قرار داشت و در سال ۲۰۱۳ نیز ۵۰ امتیاز گرفته‌بود. در میان سایر کشورهایی که در مبارزه با فساد اقتصادی موفقیت‌هایی کسب کرده‌اند، می‌توان به جمهوری چچن، رواندا، هلند و اتریش و هم‌چنین اردن و نامیبیا اشاره کرد. سازمان "شفافیت بین‌الملل" می‌گوید در مجموع دوسوم کشورهای جهان کم‌تر از ۵۰ امتیاز آورده‌اند. شاخص سازمان "شفافیت بین‌الملل" با در نظرگرفتن معیارهای متفاوتی تعیین می‌شود که شامل نظر کارشناسان و مدیران اقتصادی اطلاعات سازمان‌ها و نهادهای مختلف بین‌المللی نیز هست. از جمله معیارهایی که در بررسی این سازمان لحاظ می‌شود، مدیریت دولتی، شرایط دسترسی شهروندان به خدمات عمومی، ساختار حقوقی و قضایی حاکم و موقعیت بخش خصوصی در این کشورهاست و بر این اساس امتیازهایی از صفر تا ۱۰۰ داده می‌شود.