«مقررات هواپیمایی ایران و مسأله تجانس در آن»

مقررات هواپیمایی ایران و مسأله تجانس در آن (یا اتحاد در جنس) قولی دیگر درباره موضوع پیوندهای حقوقی در صنعت هواپیمایی ایران است. بیش از دو سال پیش (چهارشنبه دوم آذر ماه سال یک هزار و چهارصد و یک) در سرمقاله شماره (8000) روزنامه جهان اقتصاد، به مطلبی با عنوان «پیوندهای حقوقی در صنعت هواپیمایی» پرداختم. آن مطلب دست کم حکایت از این داشت که «پیوند حقوقی» یا «اقتباس حقوقی» به مثابه رایج ترین روش تغییر حقوقی و حاصل‎ خیزترین منبع توسعه، از چنان اهمیتی در صنعت هواپیمایی برخوردار است که «سازمان بین ‎المللی هواپیمایی کشوری» (ایکائو) نیز به آن توجه افکنده است. اینک می ‎توان موضوع پیوندهای حقوقی در هواپیمایی کشوری را کمال بخشید و این بحث را در قلمرو مقررات هواپیمایی کشوری ایران مورد نظر قرار داد و راهی را برای تحقیقات آتی گشود که حقاً سزاوار توجه ویژه است. 

مقررات پرواز و به طور کلی، مقررات هوانوردی، از منظر تقسیمی نسبتاً علمی و دقیق، فنی و البته تاریخی که نزدیک به یک قرن قدمت دارد، به دو دسته مقررات گوناگون قابل شکسته شدن هستند: 1) «مقررات مربوط به عمل پرواز» که از آن به «regulation of the act of flying» یاد می ‎شود [و به طور گسترده، مقررات مربوط به عملیات هوانوردی]؛ 2) «مقررات مربوط به بازرگانی حمل ‎و نقل هوایی» یا «مقررات مربوط به کسب‎ و کار ترابری هوایی» که به آن « regulation of the business of aerial transportation» اطلاق می ‎گردد. چنین می ‎توان گفت، درحالی که مقررات دسته نخست بیشتر جنبه فنی و عملیاتی دارند و با فنون و تکنیک ‎های هوانوردی و عملیات پرواز مرتبط می ‎شوند، مقررات دسته دوم، زمینه ساز عملیات پرواز و فعالیت ‎های هوانوردی هستند و متکفل بیان مقدمات، اصول و شرایط کلی مربوط به انجام بازرگانی هوایی و ارائه خدمات هوانوردی خواهند بود. تفاوت دیگری که می ‎تواند میان این دو دسته مقررات وجود داشته باشد، ارتباط بیشتری است که مقررات دسته دوم با اصول کلی حقوقی و قواعد و مقررات بنیادین پیدا می‎کنند. هر دو دسته مقررات البته به جای خود و مخصوصاً به منظور تأمین ایمنی هوایی و بی خطری پرواز اهمیت دارند. 

حقوق هوایی ایران در ارتباط با مقررات دسته نخست، تمایلی روشن به پیوند و اقتباس به همراه تعدیل (Adaption) از خود نشان داده است؛ به گونه‎ ای که نه تنها این نوع پیوند و اقتباس را می ‎توان با ملاحظه مصادیقی از «مقررات عملیاتی خاص» سازمان هواپیمایی کشوری و تطبیق و مقایسه این مقررات با نمونه‎ خارجی آن، آشکارا تصدیق نمود، «طرح جامع ایمنی هوانوردی کشوری جمهوری اسلامی ایران» یا «برنامه ایمنی دولت ایران»، تصریحاً از همین نوع اقتباس حقوقی در قسمت «مقررات عملیاتی خاص» یاد کرده و چنین نوشته است که «در حال حاضر مقررات عملیاتی خاص سازمان هواپیمایی کشوری از مقررات آژانس ایمنی هوانوردی اروپا با اختیار دخل و تصرف در آن اقتباس شده ‎اند و با در نظر گرفتن نیازها و توانمندی صنعت هوانوردی کشور اصلاح و به روز رسانی می ‎گردند». البته در این قسمت شایسته بود که طرح یا برنامه مذکور به جای عبارت «مقررات آژانس ایمنی هوانوردی اروپا» به عبارات مناسب‎ تری همچون «مقررات اروپایی»، «مقررات مشترک اروپایی» یا «مقررات هوانوردی اتحادیه اروپا» اشاره می‎ کرد، بدین سبب که برای نمونه، «مقررات عملیات پرواز» (Air Operations Regulation) سازمان هواپیمایی کشوری، اقتباسی به همراه تعدیل از مقرره شماره (965) سال (2012) کمیسیون اروپا است. 

قطع نظر از انتقادات وارده به رویکرد حقوق هوایی ایران نسبت به اقتباس همراه با تعدیل از مقررات اروپایی در خصوص مقررات دسته نخست، پرسشی که باقی می‎ ماند، مربوط به رویکرد حقوق هوایی ایران در خصوص مقررات دسته دوم است. در این مورد چه رویکردی را می توان مشاهده کرد؟ در اینجا باید گفت که حقوق هوایی ایران، موضع معکوسی را در پیش گرفته است و برخوردی یکسان و مشابه با آنچه نسبت به مقررات دسته نخست به عمل آورده است، از خود نشان نمی ‎دهد. در آن یکی (مراد، مقررات دسته نخست است)، اصولاً اقتباس به همراه دخل و تصرف یا تعدیل حاکم است و در این یکی (مراد، مقررات دسته دوم است)، اصولاً نویسندگان و واضعان مقررات احساس کرده ‎اند که باید موتور قوه ابتکار، سازندگی و خلاقیت خود را روشن کنند و آن را به راه بیاندازند و این قوه را تا آنجا که می ‎توانند به کار بگیرند و نظمی جدید و منحصر به فرد را در برابر نمونه ‎‎های خارجی آن پدید آورند؛ در اینجا برهم زدن نمونه خارجی و دخل و تصرف، اصل و ایده اولیه است و در موارد استثنایی، از اقتباس و پیوند حقوقی پیروی می ‎شود. برای نمونه مقررات سازمان هواپیمایی کشوری را در باب «تأسیس و فعالیت شرکت ‎های هواپیمایی بازرگانی» (شیوه ‎نامه شماره 3140) که با هدف ایجاد و مستند نمودن یک روش یکنواخت و مشخص جهت صدور پروانه بهره ‎برداری شرکت‎ های هواپیمایی و نظارت بر فعالیت آنها تدوین شده است، در نظر بگیریم. اگر به این مقررات مراجعه شود، درخواهیم یافت که اساساً مقررات شیوه‎ نامه مذکور با آنچه که در حقوق مشترک اروپایی در رابطه با شرایط ماهوی و شکلی حاکم بر اعطای پروانه بهره‎ برداری، نحوه اتخاذ تصمیم در خصوص تقاضای به عمل آمده و نیز تصمیم‎ گیری درباره تعلیق و یا الغای این پروانه وجود دارد، به گونه ‎ای قابل توجه دارای اختلاف است. چنانکه در اتحادیه اروپا، مطابق با ماده (10) مقرره شماره (1008) سال (2008) پارلمان و شورای اروپا (با اصلاحات بعدی سال 2018) مرجع پروانه دهنده صلاحیتدار باید پس از آنکه تمامی اطلاعات ضروری تسلیم گردید، با توجه به تمامی مدارک موجود، در زودترین زمان ممکن و حداکثر تا (3) ماه نسبت به تقاضا اتخاذ تصمیم نماید. این قاعده یعنی لزوم اتخاذ تصمیم در زودترین زمان ممکن و حداکثر تا (3) ماه پس از تسلیم تمام اطلاعات ضروری، در شیوه ‎نامه شماره (3140) مفقود است و جدول زمان بندی مندرج در «شیوه نامه عمومی نحوه فعالیت ارایه دهندگان خدمات هوانوردی» (شیوه نامه شماره 3040) نیز چنانچه نسبت به تأسیس و فعالیت شرکت‎ های هواپیمایی کاربرد داشته باشد، نشان دهنده طولانی بودن زمان و فرآیند مورد نیاز جهت صدور موافقت اصولی و مجوز فعالیت است. بر اساس این جدول زمان بندی، تنها صدور موافقت اصولی می تواند (61) روز کاری زمان ببرد و در فرض تمدید مراحل مربوطه نیز (43) روز دیگر به آن (61) روز کاری افزوده خواهد شد. 

در مقرره شماره (1008)، یکی از شرایطی که برای اعطای پروانه بهره برداری وجود دارد، حکم یا شرط مربوط به «حسن شهرت» است. این حکم یا شرط نیز مورد نظر و توجه شیوه نامه شماره (3140) قرار نگرفته است، با اینکه مقررات قابل توجهی در این شیوه نامه به مقوله صلاحیت حرفه ای هیأت مدیره و مدیرعامل، احراز این صلاحیت و ترتیب رسیدگی و تایید یا رد این صلاحیت حرفه ای اختصاص یافته است.   

این مطلب را نیز باید افزود که اساساً و فراتر از تفاوت‎ های ماهوی و شکلی میان احکام مندرج در مقرره شماره (1008) و احکام مندرج در شیوه ‎نامه شماره (3140)، شیوه، اسلوب و سبک تقریر احکام به طور بنیادین دارای اختلاف است. مطلب اخیر به درستی با ملاحظه و مقایسه عناوین مواد مربوط به فصل دوم مقرره شماره (1008) و فهرست مندرجات شیوه ‎نامه شماره (3140) تصدیق می‎ شود. درحالی که فصل دوم مقرره (1008) با عنوان «پروانه بهره ‎برداری» مشتمل بر دوازده ماده به ترتیب شامل «پروانه ‎بهره ‎برداری» (ماده 3)، «شرایط اعطای پروانه بهره ‎برداری» (ماده 4)، «شرایط مالی مربوط به اعطای پروانه بهره ‎برداری» (ماده 5)، «گواهینامه بهره‎ بردار هوایی» (ماده 6)، «دلیل حسن شهرت/ خوش‎ نامی» (ماده 7)، «اعتبار پروانه بهره‎ برداری» (ماده 8)، «تعلیق و الغای پروانه بهره ‎برداری» (ماده 9)، «تصمیمات در خصوص پروانه ‎های بهره‎ برداری» (ماده 10)، «الزامات بیمه‎ ای» (ماده 11)، «ثبت» (ماده 12)، «اجاره» (ماده 13) و «حق استماع/ حق بر شنیده شدن» (ماده 14) است، شیوه ‎نامه شماره (3140)، این شیوه، اسلوب و سبک اروپایی را پس زده و به عقب رانده است و شیوه، اسلوب و سبک دیگری را برای تقریر مقررات در پیش گرفته است؛ درست برخلاف روش مُتَّبَع در قسمت «مقررات عملیاتی خاص». 

و خلاصه آنکه شیوه‎ نامه شماره (3140) نتیجه چیزی نیست جز روشن شدن قوه ابتکار، سازندگی و خلاقیت نویسندگان و واضعان مقررات حقوق هوایی ما در قسمت مربوط به بازرگانی حمل ‎و نقل هوایی. به نظر می ‎رسد که قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران به درستی دریافته است که مقررات کنونی و مرتبط با نحوه تأسیس، فعالیت، اداره و نظارت بر شرکت ‎های هواپیمایی، فاقد کارایی و مطلوبیت لازم است و نیاز به بازنگری و اصلاح دارد. به همین دلیل در جزء (1) بند (ج) ماده (57) خود به سازمان هواپیمایی کشوری مأموریت داده است تا به منظور تقویت و ارتقای کیفی خدمات مسافر و بار ناوگان هوایی کشور، حداکثر ظرف شش ماه از لازم ‎الاجرا شدن این قانون، کلیه دستورالعمل ‎ها و ضوابط قبلی مرتبط با نحوه تأسیس، فعالیت، اداره و نظارت بر شرکت‎ های هواپیمایی را به تفکیک بار و مسافر با رعایت قوانین در قالب آیین ‎نامه اجرایی بازنگری نموده و پس از اخذ تأیید شورای عالی هواپیمایی کشوری آن را به تصویب هیأت وزیران برساند.