«پهپادها و انتقادهایی از لایحه ساماندهی این وسایل»

به هر روی، «لایحه ساماندهی» که به پیشنهاد وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح، در جلسه 22/9/1402 هیأت وزیران به تصویب رسیده است، در مقدمه توجیهی خود به چهار مطلب اشاره می‎کند: «گسترش روزافزون استفاده از پهپادهای غیرنظامی»، «افزایش فرصت‎ها و تهدیدهای این حوزه به عنوان وسیله ‎ای با کاربرد دوگانه»، «لزوم ساماندهی امور مربوط به آنها» و همچنین «وجود خلاءهای قانونی». با این مقدمه توجیهی، انتظار این است که لایحه یادشده ضمن ساماندهی امور مربوط به پهپادها و کاستن از تهدیدها و رفع خلاءهای قانونی، شرایط را برای رشد و توسعه استفاده از این وسایل فراهم کرده و موجب بهره ‎گیری هرچه بهتر از فرصت‎ های ناشی از آن شود. با این حال به نظر می‎رسد که «لایحه ساماندهی» تا میزان مشخصی بتواند در راستای کاستن از تهدیدها و رفع خلاءهای قانونی، به ویژه از طریق وضع مجازات‎ های تعزیری، حرکت کند و در این زمینه کامیاب هم باشد، اما به دشواری می‎تواند شرایطی را برای رشد و توسعه استفاده از این وسایل و بهره‎ گیری هرچه بهتر از فرصت‎های ناشی از آن پدید آورد، از جمله به سبب آنکه:

1-در حالی که لایحه مربوط به ساماندهی پهپادها در بخش غیرنظامی است، اما این لایحه به پیشنهاد وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح، به تصویب هیأت وزیران رسیده است. با توجه به اینکه لایحه مربوط به فعالیت پهپادها در بخش هواپیمایی کشوری و هوانوردی غیرنظامی است، بی‎ گمان این سازمان هواپیمایی کشوری یا وزارت راه‎ و شهرسازی بود که می‎بایست ابتکار عمل را به دست می‎گرفت و موضوع را به جریان می‎انداخت، زیرا که الاقرب یمنع الابعد. این انتقاد نخست از نظر انتقادات بعدی، اهمیت فراوان دارد و می‎تواند عنصری کلیدی در تحلیل و تفسیر دیگر مقررات لایحه به شمار آید.

2-این لایحه که مربوط به ساماندهی پهپادها در بخش غیرنظامی است، در ماده (3) و به منظور سیاست‎ گذاری اجرایی، هماهنگی و نظارت بر حسن اجرای این قانون، از تشکیل شورایی با مسئولیت وزارت راه و شهرسازی، با عنوان «شورای سیاست‎ گذاری پهپادهای غیرنظامی» یاد کرده است. در هیأت نمایندگان عضو این شورا اما سایه و روح نهادها و سازمان‎ های انتظامی، نظامی و امنیتی سنگینی می‎ کند و جایگاه و فرصت کمتری در این شورا به دیگر نهادها و سازمان‎ ها داده شده است. حتی هیچ نماینده‎ای از بخش خصوصی در این شورا حضور نخواهد داشت. افزون بر این، آنچه جای تأمل بسیار و نگرانی شدید دارد، عدم عضویت هیچ

نماینده‎ ای از سازمان هواپیمایی کشوری در این شورا است، سازمانی که خود به موجب تصویب‎ نامه هیأت وزیران و به منظور ساماندهی، هماهنگی، نظارت و مدیریت یکپارچه و اعمال حاکمیت در حمل‎ ونقل هوایی، به عنوان نماینده دولت در امور حمل ‎ونقل هوایی و فرودگاه ‎های کشور تعیین شده و در صورت بروز هرگونه اختلال در امور فرودگاهی و هوانوردی، حمل ‎ونقل هوایی و امور مرتبط با نظم پروازها، تصمیم و نظر ریاست آن سازمان، ملاک و مبنای عمل قرار گرفته است. وانگهی عدم عضویت هیچ نماینده‎ ای از سازمان هواپیمایی کشوری در این شورا در شرایطی است که لایحه در ارتباط با ساماندهی پهپادها، وظایف و اختیارات متعددی را در مواد (4)، (6)، (7)، (9)، (10)، (11) و (12) به سازمان نسبت داده است.

3-پاره ‎ای از مقررات این لایحه نشان می ‎دهد که تدوین‎ کنندگان آن اگر هم از تسلط و دانش کافی نسبت به مبانی و بنیادهای صنعت هوانوردی و حقوق این صنعت بهره‎ مند بوده ‎اند اما هرگز رویکردی جامع را در خصوص موضوع بازتاب نداده‎ اند، چه به موجب ماده (23) لایحه، «در صورت مفقودی، سرقت و یا وقوع حادثه برای پهپاد غیرنظامی، مالک یا بهره‎ بردار حسب مورد مکلف است مراتب را بلافاصله به فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران گزارش نماید». این درحالی است که دست کم در بعد وقایع هوایی (سوانح و حوادث)، ارسال فوری و بدون تأخیر گزارش موضوع به نهاد بررسی کننده ایمنی یا فنی سوانح و حوادث (در کشور ما، دفتر بررسی سوانح و حوادث سازمان هواپیمایی کشوری) با منطق سلیم حاکم بر صنعت هوانوردی، مقررات این صنعت و ضرورت توجه به فرهنگ ایمنی هوایی و بی‎ خطری پرواز هماهنگی دارد. چنانکه در ماده (17) آیین ‎نامه بررسی سوانح و حوادث هوایی (غیرنظامی) هیأت وزیران می‎ خوانیم: «کلیه واحدهای مطلع از وقوع سوانح و حوادث از قبیل مراقبت پرواز، ایمنی زمینی فرودگاه، شرکت‎های هواپیمایی و فرودگاهی ذیربط، بخش عملیات پروازی و هماهنگی پرواز، شرکت‎های خدمات فرودگاهی، مراکز آموزش هوانوردی و مراکز تولید، تعمیر و نگهداری وسایل پرنده، باید مطابق دستورالعمل مصوب سازمان [هواپیمایی کشوری] خبر وقوع سانحه یا حادثه را بلافاصله به سازمان اطلاع دهند». حتی در تبصره (1) ماده (23) لایحه نیز تکلیفی مبنی بر اعلام گزارش مربوط به حادثه توسط فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران به سازمان هواپیمایی کشوری پیش‎بینی نشده است. علاوه بر موضوع حوادث هوایی، ماده (15) آیین‏‎ نامه مدیریت و ساماندهی وسایل پرنده فوق سبک غیرنظامی هیأت وزیران، از تکلیف مالک یا نماینده قانونی وسیله پرنده نسبت به اعلام بلافاصله مراتب مربوط به مفقودی، سرقت یا تصرف غیرقانونی وسیله پرنده به سازمان هواپیمایی کشوری یاد کرده است.

بنابراین از تقابل احکام مندرج در آیین ‎نامه‌های هواپیمایی کشوری با حکم مندرج در ماده (23) لایحه و تبصره (1) آن می‎توان گفت که دست کم فکر و ذهن حاکم بر لایحه از نیازمندی‎ های صنعت هوانوردی و الزامات حقوقی آن فاصله گرفته و در این راستا سعی کمتری به عمل آمده و دیده می‎شود.

4-امکان یا عدم امکان حقوقی بهره ‎برداری از پهپادها توسط اشخاص حقیقی، موضوعی است که پیشتر مورد نظر مقررات هوایی ایران قرار گرفته است اما در «لایحه ساماندهی» پاسخ روشن و مشخصی ندارد، زیرا لایحه از سویی در ماده (1) و بیان معانی اصطلاحات خود، «بهره ‎بردار» را اشخاص حقیقی و حقوقی می‎داند که برای به کارگیری پهپاد غیرنظامی و ارائه خدمات پروازی از سازمان هواپیمایی کشوری مجوز دریافت‎ کرده ‎اند و از سوی دیگر، در ماده (13) چنین می ‎نویسد که «بهره‎ برداری از پهپادهای غیرنظامی و انجام عملیات پروازی صرفاً توسط اشخاص حقوقی دارای مجوز بهره ‎برداری و به وسیله پهپاد غیرنظامی دارای سند مالکیت و کاربر دارای گواهینامه معتبر و ثبت و تأیید اطلاعات طرح پروازی در سامانه مربوط مجاز است». این موضوع اما در شیوه ‎نامه سازمان هواپیمایی کشوری با عنوان مقررات وسایل پرنده هدایت‎ پذیر از دور (پهپادها) به نظر فاقد ابهام بوده است زیرا عناصر و اجزای تعریف شیوه‎ نامه از بهره ‎بردار با اجزا و عناصر دیگر مقررات آن شیوه ‎نامه، هماهنگ بوده و همگی متحداً به انحصار بهره ‎برداری و ارائه خدمات با استفاده از پرنده ‎های کوچک هدایت ‎پذیر خدماتی به اشخاص حقوقی اشاره دارند.

5-اشکال دیگری که «لایحه ساماندهی» به آن دچار است، غفلت از نقش و صلاحیت تنظیم ‎گری و مقررات‎ گذاری سازمان هواپیمایی کشوری و فرو کاستن نقش سازمان در این خصوص و تمهید نهادی دیگر در زمینه تعیین ضوابط و استانداردهای مربوط به فعالیت و پرواز پهپادهای کشوری است. چنانکه در ماده (12) لایحه مقرر است که «ضوابط سلامت قبل از پرواز کاربر هدایت‎ کننده پهپاد غیرنظامی ظرف سه ماه از تاریخ لازم‎ الاجرا شدن این قانون با پیشنهاد سازمان [هواپیمایی کشوری] به تصویب شورای سیاست‎ گذاری موضوع ماده (2) این قانون می ‎رسد..». البته در این ماده، اشتباهاً به جای استناد به ماده (3)، به ماده (2) استناد شده است.

فارغ از انتقاداتی که می‎توان بر مفاد «لایحه ساماندهی» از منظرِ کیفیتِ تنظیمِ شرایطِ مساعد جهت رشد و توسعه هوانوردی بدون خلبان وارد کرد، لایحه از نظرگاه شیوه مقابله با تهدیدها نیز قابل انتقاد می ‎نماید. برای نمونه در ماده (21) لایحه مقرر است که «نیروهای مسلح در صورت احراز پرواز غیر مجاز پهپادهای غیرنظامی بر فراز حریم ‎های نظامی دارای رده حفاظتی کشور، برابر دستورالعمل و طرح ‎های ابلاغی ستاد کل نیروهای مسلح و مقررات مربوط، پهپاد غیرنظامی و کاربر را توقیف و بلافاصله مرتکب را برای طی مراحل قانونی به مراجع قضایی ذی‎صلاح معرفی می ‎نمایند». ظاهراً اختیار مقرر در این ماده برای نیروهای مسلح در فرض احراز پرواز غیرمجاز پهپاد غیرنظامی بر فراز حریم ‎های نظامی دارای رد حفاظتی کشور، تنها محدود به حق توقیف پهپاد و کاربر آن و معرفی مرتکب به مراجع قضایی ذی‎ صلاح است و در این خصوص طیف وسیعی از اقدامات و اختیارات مورد نظر و توجه قرار نگرفته است که در این رابطه می‎توان به اقداماتی نظیر هشدار به بهره ‎بردار پهپاد یا قطع کنترل پهپاد و استفاده از نیروی متعارف جهت از کار انداختن، ایراد آسیب و یا تخریب پهپاد اشاره کرد، اختیاراتی که در حقوق ایالات متحده آمریکا به موجب بخش 1692 قانون اختیارات دفاع ملی (2018) پیش‎بینی شده است و من بیش از شش سال پیش در یادداشتی متذکر آن اختیارات شدم و اینک بررسی‎ کنندگان لایحه را به منظور بهره ‎مندی از مزایای پیوند و اقتباس حقوقی، به متن قانون اختیارات دفاع ملی (2018) ارجاع می ‎دهم.

انتقادات از «لایحه ساماندهی» منحصر به موارد مذکور نمی ‎باشد و درست به علت اهمیت موضوع و اشکالات، نواقص و ایرادات متعددی که بر مقررات لایحه وارد است، تصویب آن به کیفیت فعلی نه تنها نمی ‎تواند به گسترش روزافزون استفاده از پهپادها در بخش علم و فناوری، صنعت، کشاورزی و خدمات و افزایش فرصت‎ ها منتهی شود که کمک شایانی نیز به برخورد با تهدیدها و رفع خلاءهای قانونی نخواهد کرد.