جمعه 10 فروردین، 1403

کدخبر: 98828 18:36 1398/03/19
درس­هایی از حکمرانی خوب در صنعت نفت نروژ

درس­هایی از حکمرانی خوب در صنعت نفت نروژ

دسته‌بندی: بدون دسته‌بندی
درس­هایی از حکمرانی خوب در صنعت نفت نروژ

درس­هایی از حکمرانی خوب در صنعت نفت نروژ

دسته‌بندی: بدون دسته‌بندی

دکتر روح اله کهن هوش نژاد-تحلیلگر اقتصاد انرژی-از حکمرانی خوب به عنوان درمانی اساسی برای نفرین منابع که به بسیاری از کشورهای درحال توسعه آسیب زده، یاد می¬شود. شواهد تجربی زیادی نشان می¬دهد کشورهای غنی نفتی غالباً کندتر از کشورهای فقیر از لحاظ منابع هیدروکربنی رشد می¬کنند. این همان چیزیست که صاحب¬نظران به آن نفرین منابع طبیعی یا تناقض فراوانی می¬گویند و چنین بیان می¬کنند که وفور منابع در کشورهایی که نهادهایشان پیش از رونق ضعیف بوده¬اند، نفرین (نقمت) ایجاد می¬کند اما در کشورهایی که حکمرانی و حاکمیت قانون از ابتدا قوی بوده، اینگونه نیست. در سطح بین¬المللی، حکمرانی خوب به عنوان یکی از اهداف حیاتی در میان اهداف توسعه در نظر گرفته می-شود. این هدف به عنوان یکی از اهداف توسعه هزاره پذیرفته شده است. این مفهوم با مدیریت صحیح توسعه نیز مترادف شده است. در دستور جلسه توسعه پایدار ۲۰۳۰ سازمان ملل نیز از حکمرانی خوب، حاکمیت قانون و نیز محیط توانمندساز در سطوح ملی و بین¬المللی به عنوان موضوعات ضروری برای توسعه پایدار از جمله رشد اقتصادی پایدار و دارای شمول، توسعه اجتماعی، محافظت از محیط زیست و ریشه¬کن کردن فقر و گرسنگی یاد شده است. یونسکو حکمرانی را به عنوان ساختارها و فرآیندهایی معرفی کرده که برای اطمینان از مسئولیت-پذیری، شفافیت، پاسخگویی، حاکمیت قانون، ثبات، انصاف و شمول طراحی شد¬ه¬اند. شاخص حکمرانی منابع از مؤسسه حکمرانی خوب منابع طبیعی تا به امروز جامع¬ترین مقیاس از کیفیت حکمرانی در کشورهای غنی از منابع نفت و گاز و مواد معدنی را ارائه داده است. این شاخص براساس سه عنصر محاسبه می¬شود: ۱) ارزش آفرینی که حکمرانی مربوط به تخصیص حقوق استخراج، اکتشاف، تولید، حفاظت از محیط-زیست، تجمیع درآمد و بنگاه¬های دولتی را پوشش می¬دهد. ۲) مدیریت درآمد که بودجه¬ریزی دولتی، تسهیم درآمد حاصل از منابع طبیعی در سطوح ملی و صندوق¬های ثروت ملی را دربر دارد. ۳) محیط توانمندساز که شامل مسئولیت¬پذیری، کارآمدی دولت، کنترل فساد، کیفیت مقررات¬گذاری، حاکمیت قانون، ثبات سیاسی و در دسترس بودن اطلاعات می¬شود. براساس آخرین در رتبه¬بندی کلی شاخص حکمرانی منابع (سال ۲۰۱۷)، از میان ۸۹ کشور ایران با امتیاز ۳۸ در رتبه ۶۲ دوم و در وضعیت بسیار ضعیف و نروژ با امتیاز ۸۶ در رتبه اول و در وضعیت خوب قرار دارد. رتبه خوب نروژ ریشه در مقررات¬گذاری و نقش نهادهای کلیدی در صنعت نفت این کشور دارد که با تفکیک مسئولیت¬ها و نقش¬ها به مدلی مناسب تحت عنوان مدل نروژی دست یافته است. در واقع مدیریت مؤثر و کارآمد بخش نفت و گاز مستلزم تعریف دقیقی مسئولیت¬ها و تفکیک نقش¬ها میان نهادهای مختلف دولتی است. مدل خوب مدلیست که وظایف وزارتخانه¬ (ناظر بر سیاست¬گذاری) و نهاد مقررات¬گذاری (با مسئولیت¬های غیرتجاری نظیر واگذاری مجوز و صیانت از قوانین موجود) را به درستی ترسیم نماید سیستم اداره صنعت نفت نروژ و نحوه تفکیک وظایف میان نهادهای دولتی شهره همگان است. در واقع از سال ۱۹۷۲، نروژ اقدام به تفکیک سیاستگذاری، مقررات¬گذاری (تنظیم¬گری) و فعالیت¬های تجاری (تصدی¬گری) در مدیریت دولتی بخش نفتی خود نموده است. این رویکرد و به ویژه محدود بودن شرکت ملی نفت به فعالیت¬های صرفاٌ تجاری، تحسین صاحب¬نظران را برانگیخته و باعث شده تا کشورهای دیگر به دنبال تقلید از این مدل نروژی به عنوان یک مدل استاندارد و طراحی بوروکراتیک مناسب برای بخش نفت و گاز باشند. کشورهای مختلفی به دنبال تبعیت از مدل نروژی بوده¬اند. در نیجریه که دهه¬هاست ناکارآمدی و فساد صنعت نفت را به ستوه آورده، قانونگذاران به دنبال تفکیک نقش¬های نهادی در قالب مدل سه¬گانه نروژ بوده¬اند. در آسیا و آفریقا، دولت¬ها درحال بررسی مدل نروژی به عنوان ابزاری برای ارتقای پویایی و حکمرانی خوب هستند. در کشورهای آمریکای لاتین نظیر برزیل و کلمبیا، سیاستگذاران پس از دهه¬ها وظایف مربوط به مقررات¬گذاری را از شرکت-های ملی نفت به نهادهای مستقل واگذار نموده¬اند. مطالعاتی که درخصوص مدل نروژ صورت گرفته نشان می¬دهد که رویکرد تفکیک وظایف و کارکردها به دلایل ذیل به بهبود عملکرد بخش نفتی نروژ کمک کرده است؛ نخست، با تفکیک وظایف شرکت ملی نفت می¬توانسته یا مجبور بوده به صورت اختصاصی¬تری بر فعالیت¬های تجاری تمرکز نموده و بدین¬ترتیب عملکرد عملیاتی خود را بهبود بخشیده و بازده مالی کوتاه یا بلندمدت را برای دولت افزایش دهد. دوم، با ایجاد نهادهای مستقل سیاست¬گذاری و قانون¬گذاری، توان دولت در نظارت بر عملکرد شرکت ملی و نیز مقایسه بازیگران مختلف صنعت بهبود یافته و در نتیجه عملکرد کلی بهتر شده است. با عنایت به مطالب فوق، حکمرانی صنعت نفت در ایران و نروژ در سه حوزه سیاستگذاری، مقررات¬گذاری (تنظیم¬گری) و فعالیت¬های تجاری (تصدی¬گری) مقایسه می¬گردد؛ در حوزه سیاستگذاری، وزارت نفت و انرژی نروژ مدیریت کلیه منابع انرژی اهم نفت، گاز، آب و...را به عهده دارد در حالی که در ایران دو وزارتخانه نفت و نیرو همراه با ناهماهنگی و در برخی موارد تداخل وظایف نهادها با یکدیگر وجود داشته و میان وظایف و توانایی¬های آنها تناسب وجود ندارد. موضوع تشکیل وزارت انرژی به ماده ۲ برنامه سوم توسعه در راستای کوچک کردن و تمرکز سیاستگذاری و برنامه¬ریزی به جای تصدیگری دولت مطرح شد، اما تا به حال اجرایی نشده است. در حوزه مقررات¬گذاری (تنظیم¬گری) نهادی به نام مدیریت نفت نروژ، رگولاتور، نهاد نظارتی و مشاور فنی است که مشاوره فنی مستقل درباره نفت به وزارتخانه برای تسهیل کنترل شرکت ملی نفت نروژ (استات‌اویل) و دیگر فعالان نفت فلات قاره نروژ ارائه می¬دهد. عمده نیروهای این نهاد تخصص نفتی داشته و دانش دقیقی درخصوص فلات قاره نروژ دارند. اما در ایران براساس قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب ۱۳۹۱، وظیفه سیاستگذاری و تنظیم¬گری به صورت توأمان در اختیار وزارت نفت است. به علاوه، طبق اساسنامه مصوب سال۱۳۹۵ شرکت ملی نفت، این شرکت امور تصدیگری را به عهده گرفته و وزارت نفت وظایف سیاستگذاری و حکمرانی را به عهده دارد؛ اما عملاً وزارت نفت توان انجام وظایف حاکمیتی خود را ندارد و این وظایف را به این شرکت تابعه خود تفویض کرده است. علت این امر، ارتباط نادرست مالی و تصمیم¬گیری این شرکت و وزارت نفت و ضعف نیروهای متخصص وزارت نفت نسبت به شرکت ملی نفت و در اختیار داشتن اطلاعات میادین نفت و گاز توسط این شرکت است. در واقع وظایف محول شده به وزارت نفت با اختیارات و توانایی¬های این شرکت مطابقت ندارد. در حوزه فعالیت¬های تجاری (تصدی¬گری) شرکت ملی نفت نروژ (استات¬اویل) شخصیت شرکتی مستقل از دولت نروژ که حدود ۳۰ درصد مالکیت آن خصوصی شده است. با رشد تخصص نروژ در زمینه نفت و منابع هیدروکربوری ارتباط رسمی بین استات‌اویل و دولت قطع و بسیاری از امتیازات آن لغو شد. این شرکت در فضای رقابتی داخلی و خارجی و حضور داشته و به مرور زمان به شرکت بین¬المللی فعال در سایر کشورها تبدیل شده است. هیچ یک از کارکنان دولت نروژ اجازه حضور در هیات مدیره هیچ یک از شرکت‌های دولتی را ندارند. اما مالکیت شرکت ملی نفت ایران صدر درصدی دولتی بوده و این شرکت حضوری در بازارهای بین¬المللی ندارد. براساس ماده ۵ اساسنامه سال ۱۳۹۵ شرکت ملی نفت ایران، وظیفه این شرکت مدیریت و راهبری فعالیتهای تصدی و انجام عملیات بالادستی نفت و صنایع وابسته و نیز تجارت نفت در داخل و خارج از کشور در راستای تحقق سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی است. اما همانطور که اشاره شد، وظیفه سیاستگذاری و حکمرانی در عمل در اختیار شرکت ملی نفت است. همچنین، برخلاف مدل نروژی، وزیر نفت حضور پررنگی به عنوان رئیس مجمع شرکت ملی، حضور پررنگی در مدیریت آن داشته و هیئت مدیره شرکت نیز با پیشنهاد وزیر نفت و تصویب مجمع منصوب می¬شوند. به علاوه، بودجه سالیانه وزارت نفت مبلغ بسیار ناچیزی بوده و وزارت نفت هزینه کارمندان خود را از محل منابع شرکت ملی نفت تأمین کرده و این سازوکار موجب وابستگی بخش ستادی وزارت نفت از نظر بودجه¬ای به تصمیمات مدیر امور مالی شرکت ملی نفت می¬شود.


  • دیدگاهی برای این نوشته ثبت نشده است.
  • افزودن دیدگاه


JahanEghtesadNewsPaper

جستجو


  |