میلاد صادقی، پژوهشگر حقوق هوافضا
باید اذعان داشت که قانون هواپیمایی کشوری ایران با اینکه از نواقص و اشکالات زیادی رنج میبرد، هنوز مباحث و فقراتی از آن تیره و تار مانده است؛ بر روی برخی از مباحث این قانون اساساً تحقیقی انجام نشده یا حق مطلب به خوبی ادا نشده است. در این نوشته، سه مبحث برای نمونه انتخاب شدهاند، اولی در حوزه سیاستگذاری؛ دومی در حوزه کنترل فعالیتهای هوانوردی و تامین بیخطری و سومی در بخش تحقیق و توسعه علمی که محرک و عامل اصلی پیشرفت حقوق هوایی در هر کشور به حساب میآید:
- بر بنیاد تبصره دوم ماده ششم قانون، در مواردی که وزارتخانهها و ادارات دولتی و سازمانها و شرکتهای وابسته به دولت مقرراتی تهیه و تسلیم مینمایند که ممکن است به نحوی از انحا با مسایل مربوط به هواپیمایی کشوری ارتباط کند، موظفند قبلاً نظر شورای عالی هواپیمایی کشوری را جلب کنند. این حکم بعد از تبصره نخست این ماده که مربوط به وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری است، آمده، در حالی که شایسته بود هر دو تبصره در قالب یک ماده مستقل میآمدند. اما فلسفه وجودی تبصره دوم این ماده چیست و چرا اساساً قانونگذار وزارتخانهها، ادارات دولتی و سازمانها و شرکتهای وابسته به دولت را موظف کرده تا در صورت تهیه و تسلیم مقررات مرتبط با مسایل مربوط به هواپیمایی، قبلاً نظر شورای عالی هواپیمایی کشوری را جلب کنند؟ چنانچه به تشریفات مقرر در این تبصره عمل نشود، مقرره تصویب شده چه وضعیتی خواهد داشت؟ افزون بر این، چه زمان میتوان گفت که نظر شورا وفق این تبصره جلب شده است؟ پرسش دیگر این است که آیا اساساً در طول تاریخ و از زمان الحاق این تبصره (سال ۱۳۴۷)، به این تکلیف قانونی عمل گشته است؟ پاسخ به این پرسشها ساده نیست و به ویژه پرسش اخیر را بهتر است شورا خود جوابگو باشد، ولی درباره پرسش نخست احتمال میرود که قانونگذار به منظور تامین منافع صنعت هواپیمایی چنین تبصرهای را به قانون اضافه کرده است. در رابطه با پرسش دوم به نظر میرسد که طی تشریفات مقرر در این تبصره امری واجب و ضروری است؛ با اینکه قانونگذار برای طی این تشریفات ضمانت اجرایی درنظر نگرفته، ولی چنانچه مقرره یک وزارتخانه بدون طی تشریفات تصویب گردد و در عین حال حاوی احکامی برای صنعت هواپیمایی باشد یا به نحوی از انحا با آن ارتباط پیدا کند، این مقرره تا آن حد که برای صنعت تعیین تکلیف کرده باشد یا بر آن تاثیر گذاشته باشد، بیاعتبار خواهد بود. در حقیقت لزوم احترام به عدالت آیینی و شکلی مقتضی چنین برداشتی است. قضات دادگاهها نیز مستند به اصل ۱۷۰ قانون اساسی، مکلف به خودداری از اجرای این مقررات در پروندههای مربوط به امور هواپیمایی هستند و هرکس میتواند ابطال این گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند.
اما در اینکه مقصود مقنن از عبارت «جلب نظر» چه بوده و نظر شورا اساساً چگونه جلب میگردد، دو احتمال به ذهن میآید. از ظاهر تبصره چنین قابل برداشت که تکلیف به رعایت تبصره در هر مورد تنها با گرفتن (کسب) نظر از شورا برداشته میشود؛ در این صورت، اخذ نظر از شورا صرفاً جنبه مشورتی خواهد داشت. مضاف بر این، اگر مقصود مقنن در این تبصره چیزی بیش از کسب نظر بود، هر آینه میبایست به جای جلب نظر از عبارتهایی چون جلب موافقت یا جلب رضایت استفاده میکرد، همچنانکه در قوانینی از قبیل قانون گذرنامه (ماده ۲۲) و قانون استخدام کشوری (تبصره ماده ۱۱۲) از عبارت «جلب موافقت» استفاده شده است. اما چنین تعبیری با فلسفه الحاق تبصره همخوانی ندارد. از این رو تفسیر بهتر عدول از برداشت و معنای ظاهری و در تقدیر گرفتن قید «موافق» است. بنابرین باید گفت که نهادهای مذکور در تبصره موظفاند قبلاً نظر موافق (مثبت) شورای عالی هواپیمایی کشوری را جلب کنند.
گفتنی است که اشاره مقنن بر عبارت «به نحوی از انحا با مسایل مربوط به هواپیمایی کشوری ارتباط پیدا کند» نشان میدهد که حتی اگر مقرره به قصد سازماندهی فعالیتهای هوانوردی تهیه نشده باشد ولی به گونهای بر صنعت هوانوردی اثرگذار باشد، لازم است تا از ترتیب مقرر تبعیت شود. به قیاس اولویت چنانچه مقرره به طور مستقیم و جزئی احکامی را برای صنعت هوانوردی پدید آورد یا کلاً مربوط به این صنعت باشد، تبعیت از حکم مندرج در تبصره ضرورت دارد. به هر ترتیب، تحقیقات بیشتری پیرامون تبصره و به ویژه قلمرو افرادی آن باید انجام بگیرد.
- قانون هواپیمایی کشوری در ماده پانزدهم مینویسد:
«مرجع صدور هرگونه.. گواهینامه مربوط به متخصصین فنی هواپیمایی کشوری.. اداره کل هواپیمایی کشوری میباشد». قانون هواپیمایی کشوری از متخصصین فنی هواپیمایی کشوری، تعریفی به عمل نیاورده ولی با دقت در سایر مقررات این قانون به خوبی میتوان دریافت که از جمله مصادیق مهم گواهینامه مربوط به متخصصین فنی هواپیمایی کشوری، گواهینامه فنی است که به راننده یا فرمانده هواپیما داده میشود (مستنبط از بند ج ماده ۲۸). بنابرین از نظر قانون هواپیمایی کشوری، این سازمان هواپیمایی کشوری است که باید برای رانندگان هواپیما، گواهینامه فنی صادر کند. چنین حکمی درحالی است که مقررات وسایل پرنده هدایت پذیر از دور (شیوهنامه ۹۰۰۲، ویرایش اسفند ماه ۹۷)، کاربر پهپاد (در ردههای مربوطه) را مکلف به اخذ گواهینامه صلاحیت از مراجع مورد تایید سازمان کرده است. کاربر، فرد ذیصلاحی است که مسئولیت هدایت پهپاد را از شروع تا پایان پرواز برعهده دارد و از این جهت همان راننده پهپاد به شمار میرود. گواهینامه صلاحیت نیز گواهینامهای است که پس از بررسی و احراز صلاحیت کاربر برای انجام عملیات هر رده از پهپاد، توسط مرجع مورد تایید سازمان هواپیمایی کشوری صادر میگردد. حکم مندرج در شیوهنامه از این جهت که صدور گواهینامه صلاحیت را بر دوش مرجع مورد تایید سازمان قرار داده، برخلاف ماده پانزدهم قانون هواپیمایی کشوری و فاقد اعتبار است.
- مطالعات و تحقیقات علمی و فنی در مسایل مربوط به هواپیمایی کشوری و ایجاد تسهیلات و تشویق افراد و موسسات صلاحیتدار به انجام این امور و تهیه موجبات آن، بر پایه ماده ۵ قانون هواپیمایی کشوری از وظایف عمده سازمان میباشد. اما چه ساز و کاری جهت عمل به این وظیفه عمده پیشبینی شده است؟ قانون در این باره چیزی نگفته است. تاکنون چه مطالعات و تحقیقاتی در مسایل مربوط به هواپیمایی کشوری انجام شده و چه تسهیلاتی جهت انجام این امور به افراد و موسسات صلاحیتدار اعطا شده است؟ نتایج این مطالعات و تحقیقات در چه پایگاهی قابل دسترسی اند و تا چه اندازه صنعت از این نتایج استقبال کرده است؟ آیا در راستای این وظیفه عمده، دفتری مخصوص در ساختار سازمان هواپیمایی کشوری استقرار یافته است؟ این وظیفه عمده به نظر باید به طور جدی همراه با پیشبینی ساز و کارهای مشخص و شفاف، بازتعریف گردد.
