دکتر سید محمود کاشانی -استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی
به گزارش خبرگزاری مهر، روز ۲ اسفند ۱۳۹۶ طرحی با عنوان مزبور تنظیم و به امضای ۷۰ تن از نمایندگان رسید. به گزارش خبرگزاری «تسنیم» سرانجام امضاهای این طرح دو فوریتی روز ۲۸ اسفند ۱۳۹۶ به ۲۰۶ مورد رسید. در این نوشته به بررسی مستندات این طرح دوفوریتی، مندرجات آن، ناکارآمدی نهادهای قضایی و نظارتی و در پایان به بینتیجه بودن اینگونه طرحهای ضربتی میپردازم و راهکار پذیرفته شده جهانی برای ریشهکن کردن فساد در ارکان دولت را که قانون اساسی کشور ما نیز برای آن تصویب شده است نشان خواهم داد:
۱- مستندات این طرح دو فوریتی
مستندات این طرح چنانکه از ماده یکم آن بر میآید اصلهای ۴۹ و ۱۴۲ قانون اساسی هستند که ارتباطی به مندرجات آن ندارند. اصل ۴۹ قانون اساسی در جای خود پیام روشنی ندارد و تکراری است. در این اصل از دولت خواسته شده اموالی را که در مالکیت اشخاص بوده و دیگران به گونه نامشروع تصرف کردهاند باز پس گرفته و به صاحبان حق رد کند. این در حالی است که دولت، وکیل خصوصی شهروندان نیست. بند یکم اصل ۱۵۶ رسیدگی و صدور حکم در مورد شکایات و تظلّمات را در صلاحیت قوه قضاییه قرار داده و هرکس مدعی حقی است میتواند در مراجع قضایی طرح دعوی کند و نیازی به دخالت دولت در این زمینه وجود ندارد. افزون بر آن، ماده یک طرح دو فوریتی، خواستار گرفتن اموال نامشروع مسئولان دولتی و انتقال آنها به بیتالمال شده است که ربطی به اصل ۴۹ ندارد. از سوی دیگر، قانون «نحوه اجرای اصل ۴۹» در سال ۱۳۶۳ به تصویب رسید. این قانون از هنگام تصویب با اعتراضی از سوی نمایندگان روبرو نبوده و هماکنون نیز نیست. بنابراین قانون دیگری به استناد اصل ۴۹ نمیتوان تصویب کرد. اصل ۱۴۲ قانون اساسی نیز به موضوع و هدف از این طرح دو فوریتی ارتباطی ندارد. در این اصل تصریح شده: «دارایی رهبر، رئیسجمهور، معاونان رئیسجمهور، وزیران و ... پیش و پس از خدمت از سوی رئیس قوه قضاییه رسیدگی میشود که برخلاف حق افزایش نیافته باشد» و به استناد این اصل نمیتوان برای اعاده یا استرداد اموال نامشروع گروه بزرگی از مسئولان که در جای خود مفهوم آن روشن نیست قانونگزاری کرد.
۲-
مندرجات طرح دو فوریتی
این طرح دو فوریتی دارای ۱۸ ماده است. در ماده یک آن به استناد اصلهای ۴۹ و ۱۴۲ پیشبینی شده است که:
«یک هیأت از یک قاضی با ابلاغ رئیس قوه قضاییه، یک نماینده از معاونت بازرسی دفتر مقام معظم رهبری، یک نماینده از سازمان بازرسی کل کشور، یک نماینده از وزارت اطلاعات]![ ، یک نماینده از سازمان اطلاعات سپاه پاسداران، رؤسای کمیسیونهای قضایی و حقوقی و اصل ۹۰ قانون اساسی (به عنوان ناظر) تشکیل شود. و در ادامه این ماده افزوده شده است این هیأت موظف است رأساً نسبت به بررسی اموال رؤسای قوای سهگانه و معاونان و مشاوران آنان، وزیران و معاونان، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، استانداران و معاونان آنان، و شهرداران شهرهای مراکز استانها و معاونان آنان از ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی تاکنون کرده و چنانچه اموال هریک از آنان، همسر و فرزندان آنان بیش از حد متعارف باشد مطابق احکام مندرج در این قانون نسبت به ضبط و استرداد آنها اقدام کند...».
همین ماده که شاه بیت این طرح دو فوریتی است، خلاف صریح قانون اساسی، تکراری و در جای خود، اعتراف به فساد گسترده در ارکان دولت است.
الف– تخلّف از قانون اساسی
اصل ۱۵۶ قانون اساسی، قوه قضاییه را مسئول تحقق بخشیدن به عدالت و رسیدگی و صدور حکم و احیای حقوق عمومی و کشف و پیگرد جرائم دانسته است. اصل ۱۵۹ نیز تصریح کرده است که مرجع تظلّمات و شکایات، دادگستری است. ماده یک این طرح دو فوریتی، دادسراها و مراجع قضایی را که وظیفه پیگرد و رسیدگی به تخلفات مالی مسئولان دولتی را دارند کنار گزارده و یک هیأت من درآوردی را که اعضای آن از قوه مجریه و قوه مقننه هستند جایگزین قوه قضاییه، یکی از سه رکن حاکمیت ملی در کشور ساخته است. پیشبینی وجود یک قاضی در این هیأت به آن اعتبار قضایی نمیدهد. قضات در سازمان دادگستری کشور و در مراجع قضایی انجام وظیفه میکنند و بیرون از مراجع قضایی، هیچیک از قضات نمیتوانند به وظایف پیشبینی شده در اصل ۱۵۶ قانون اساسی و رسیدگی به شکایات و ادعاها و صدور حکم بپردازند. دیگر اعضای این هیأت نیز از قوه مجریه و مقنّنه هستند که حق دخالت در وظایف قوه قضاییه را ندارند. حتی اگر همه اعضای این هیأت از قضات ویژه و بیرون از سازمان قضایی کشور باشند تشکیل چنین هیأتی مغایر با قانون اساسی و بیاعتبار خواهد بود. همین امر نشان دهنده میزان پایبندی امضاء کنندگان این طرح به اصول قانون اساسی است که در آغاز کار خود بر پایه اصل ۶۷ به دفاع از آن سوگند یاد کردهاند. قطعاً هیأت رئیسه مجلس نمیتواند و نباید چنین طرحی را که آشکارا خلاف قانون اساسی است اعلام وصول کرده و در دستور کار مجلس قرار دهد.
ب– تکراری بودن
قانون نحوه اجرای اصل ۴۹ چنانکه دیدیم در سال ۱۳۶۳ به تصویب رسیده و اجرا شده است. قانون موهوم موسوم به «صیانت جامعه در برابر مفاسد اقتصادی» نیز با تخلّف از نص اصل ۱۴۲ قانون اساسی و با دور زدن نظر شورای نگهبان بر مغایرت مصوبه مجلس با قانون اساسی در مجمع تشخیص مصلحت تأیید و در هفتم بهمن ماه ۱۳۹۴ به آن لباس قانون پوشانده شد. هنوز مرکّب این به اصطلاح قانون خشک نشده است که امضا کنندگان این طرح دو فوریتی به ناکارآمدی آن اعتراف و از آن قطع امید کرده و این بار طرح دو فوریتی تکراری و خلاف قانون اساسی دیگری را به هیأت رئیسه مجلس تقدیم کردهاند. هنگامی که قانون موسوم به «صیانت جامعه در برابر مفاسد اقتصادی» کارایی در برابر گسترش فساد نداشته است چرا نمایندگان مجلس یک طرح خلاف قانون اساسی دیگری را که ارتباطی به اصل ۱۴۲ ندارد در مسیر قانونگزاری قرار دادهاند؟
پ– اعتراف به فساد در ارکان دولت
ماده یکم این طرح دو فوریتی که خواستار بررسی و تصمیمگیری درباره اموال و داراییهای فهرست بلند بالایی از مقامات بلند پایه دولتی و حتی همسران و فرزندان آنان آن هم از آغاز پیروزی انقلاب تاکنون از سوی هیأت مذکور در این طرح شده در حقیقت اعتراف به فساد گسترده در ارکان دولت است. به نوشته خبرگزاری «تسنیم» روز ۲۹ اسفند ۱۳۹۶:
«طبق بررسیهایی که در جزئیات طرح اعاده اموال نامشروع مسئولان صورت گرفته است این طرح شامل بررسی اموال ۱۵ هزار مسئول اجرایی کشور میشود»!
بنابراین نفس تقدیم چنین طرحی اهانت به مقامات بلند پایه و نظام سیاسی کشور است.
۳-
ناکارآمدی نهادهای قضایی و نظارتی
وجود فساد در ساختار دولت که این طرح دو فوریتی به آن اعتراف کرده و به دنبال برخورد با آن است در جای خود نشان دهنده ناکارآمدی دادسراها و مراجع کیفری و پیگرد نکردن بزهکاران و بیکیفریِ متجاوزان به حقوق عمومی و نبودِ نظارت مؤثّر مجلس در اداره امور کشور است. ولی اینکه گروهی از اعضای این مجلس میخواهند با طرحهای دو فوریتی، فساد در دولت را ریشهکن کنند نشان دهنده نا امیدی آنان از برخورد مؤثّر دستگاه قضایی و ناتوانی کلی مجلس در نظارت بر قوای عمومی کشور است. برای نمونه برخورد نکردن دادسراها با جرمهای آشکار شهرداران از عوامل گسترش فساد در این نهاد مدنی است. در حالی که در کشور ما از دوران ساسانیان قواعد ساخت و سازها وجود داشته و قضات ایرانی از هزار سال پیش، قاعده منع اِشراف در ساخت و سازها را اجرا میکردهاند و به ویژه پس از مشروطیت و پیش از انقلاب مقررات شهرسازی در کشور ما همانند کشورهای پیشرفته تصویب و نهادهای وضع مقررات و نظارت بر اجرای آنها تأسیس شده و این نهادها کارایی نیرومندی داشتهاند ولی از سال ۱۳۶۹ پدیده شوم تراکم فروشی و تجاوز به مقررات شهرسازی در شهرداری تهران که نامی جزء توحّش بر آن نمیتوان نهاد آغاز شد و در دوران تصدی محمدباقر قالیباف بر شهرداری تهران به اوج آن رسید و به حقوق مالکیت شهروندان و مقررات شهرسازی چوب حراج زده شد تا آنجا که وزیر مسکن و شهرسازی از آن به شهر فروشی! یاد کرد. ولی مجلس در برابر این تصمیمهای مجرمانه شهرداران و تجاوز به حقوق مالکانه مردم و پایمال کردن مقررات شهرسازی که پیامدهای فاجعهآمیزی برای کشور ما داشتهاند کمترین واکنشی از خود نشان نداده است. این در حالی است که نمایندگان مجلس میتوانستهاند از وزیران مسئول به ویژه وزیر مسکن و شهرسازی که مسئول نظارت بر اجرای مقررات شهرسازی است و وزیر کشور که باید با تخلفات شوراها و شهرداران از قوانین کشور برخورد کند و وزیران نیرو که میبایست با کنترل جدّی ساخت و سازها وجود آب کافی برای ساکنان شهرها را تضمین کنند درباره این تخلفات خطرآفرین بر پایه اصل ۸۸ در جلسه علنی سؤال و یا بر پایه اصل ۸۹ وزیران مسئول این قانونشکنیها در شهرداریها را استیضاح کنند. چرا نمایندگان مجلسها به ویژه امضا کنندگان این طرح دو فوریتی از این ابزارهای مؤثّر بهره نگرفته و مُهر خاموشی بر لب زدهاند؟ چرا صدا و سیما که برپایه اصل ۱۷۵ باید آزادی بیان و نشر افکار را در این رسانه تأمین کند، دریچه این رسانه را بسته و فرصت اعتراض به این قانونشکنیها را نداده است؟
۴
- فساد ریشه در ساختار قانون انتخابات دارد
قطعاً کسانی که ابتکار تدوین این طرح دو فوریتی را برعهده داشتهاند به خوبی از این واقعیت آگاه هستند که حتی اگر هیأت رئیسه این طرح دو فوریتی را با تخلّف از قانون اساسی در دستور کار مجلس قرار دهد و در مجلس هم تصویب شود شورای نگهبان به دلیل مغایرت آشکار آن با اصول قانون اساسی ناگزیر از ردّ آن خواهد بود. در این صورت این پرسش پیش میآید چرا این طرح خلاف قانون اساسی تنظیم و امضا شده و انگیزه تقدیم آن چه بوده است؟ قطعاً با تقدیم طرحهای دو فوریتی و تصمیمهای ضربتی و یا اجتماع سران سه قوه نمیتوان با پدیده ریشهدار فساد در هیچ کشوری مبارزه کرد. ریشهکن کردن فساد و برپا ساختن دولت پاک از یک تجربه جهانی برخوردار است. از نظر تاریخی انتقال قدرت از فرد به ملت و تصویب قانون اساسی و برقراری تفکیک قوای مقنّنه، مجریه و قضاییه، برگزاری انتخابات و برگزیدن نمایندگان حقیقی ملت که در قانون اساسی کشور ما و کشورهای دیگر پیشبینی شدهاند تنها راهکار برخورد با فساد است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که در سال ۱۳۵۸ تصویب شد در اصل ششم تأکید کرده است کشور باید به اتکای آراء عمومی و از راه انتخابات رئیسجمهور، مجلس و شوراها اداره شود. اصل هفتم نیز بر برگزاری انتخابات در سطوح گوناگون تصریح کرده و اصل ۶۲ بر چگونگی انتخابات مجلس، اصل ۱۰۰ انتخابات شوراها و اصل ۱۱۴ بر انتخابات ریاست جمهوری تأکید کردهاند. ولی این اصول ارزشمند در قانون اساسی هنگامی میتوانند کارکرد سودمند و مؤثری داشته باشند که قانون انتخابات پیشرفتهای در کشور وجود داشته باشد که برگزاری انتخابات آزاد و عادلانه و راه یافتن نمایندگان حقیقی ملت ایران را که از اندیشه ژرف، دانش سیاسی و شجاعت برخوردار باشند به پارلمان که مهمترین نهاد قدرت سیاسی است تضمین کند. این در حالی است که ساختار ناکارآمد قانون انتخابات در ایران به سال ۱۲۹۰ خورشیدی و ۱۰۷ سال پیش باز میگردد. تجربه نشان داده است با چنین قانونی امکان برگزاری انتخابات آزاد و راه یافتن نمایندگان حقیقی مردم به مجلس وجود ندارد. فاجعهآمیزتر این است که در دستکاریهایی که در همین قانون در اسفند ماه سال ۱۳۶۲ انجام شد شروط نامتعارفی برای نامزدهای انتخابات مجلس که نه در قانون انتخابات پیش از آن و نه در قانون انتخابات هیچ کشوری وجود ندارد، چون «اعتقاد و التزام عملی به اسلام» ، «اعتقاد و التزام عملی به نظام جمهوری اسلامی» ، «ابراز وفاداری به قانون اساسی» به شروط انتخاب شوندگان افزوده شدند که نه معنی و مفهومی دارند و نه هیچ معیاری برای احراز آنها وجود دارد. همین شروط نامتعارف، راه را برای دخالت مقامات دولتی در انتخابات باز کرده و مانع از راه یافتن معترضان به قانونشکنی دولتها به مجلس میشوند.
نزدیک به دو سده است که برگزاری انتخابات آزاد و عادلانه در کشورهای غربی و حتی آسیایی تجربه شده است و اِستانداردهای چنین انتخاباتی در اسناد جهانی پیشبینی شدهاند. بخشبندی شهرهای بزرگ و کوچک کردن حوزههای انتخابیه در ایالات متحد امریکا به سال ۱۸۱۲ میلادی باز میگردد. انگیزه این روش این است که مردم در هر حوزه تنها به یک نامزد رأی دهند و نامزدها بتوانند به سادگی با رأی دهندگان ارتباط برقرار سازند و رأی دهندگان هم شناخت لازم را از نامزدها به دست آورند و رقابت واقعی میان نامزدها فراهم شود. برهمین پایه شهر پاریس به ۲۰ بخش انتخاباتی و لندن بزرگ به ۷۳ بخش انتخاباتی تقسیم شدهاند. قاعده دوم تأسیس دفتر ثبتنام در هر بخش انتخاباتی است تا رأی دهندگان ثبتنام کنند و تنها در فهرست مربوط به یک صندوق انتخاباتی نزدیک به محل زندگی خود رأی دهند و ثبتنام در بیش از یک دفتر جرم شمرده شده است. برای هزینههای انتخاباتی نامزدها نیز سقف و محدودیت پیشبینی میشود تا نامزدها نتوانند با تکیه بر توانایی مالی و پول، مسیر انتخابات را به سود خود دگرگون کنند. و سرانجام شروط روشن و عادلانه برای رأی دهندگان و نامزدها از معیارهای انتخابات آزادی و عادلانه است. برای نمونه ماده ۲ قانون انتخابات فرانسه، شروط رأی دادن برای هر زن و مرد فرانسوی را رسیدن به سن ۱۸ سال تمام و برخورداری از حقوق مدنی و سیاسی و اینکه به دلیل ضعفهای روانی تحت سرپرستی قرار نگرفته باشند شمرده است. ماده ۴۴ این قانون نیز در زمینه شروط نامزدها مقرر کرده است که هر مرد یا زن فرانسوی که دارای شروط رأی دادن هستند میتوانند خود را نامزد انتخابات کنند به شرط اینکه مشمول موارد عدم اهلیت که در قانون پیشبینی شده و یا مواردی که اشخاصی ممنوع از انتخاب شدن هستند نباشند. از شروط دیگر، انجام خدمت وظیفه است و نظامیان و مقامات دولتی نیز از حق نامزد شدن محروم هستند.
ولی ساختار قانون انتخابات در کشور ما از این معیارهای پذیرفته شده جهانی بیبهره است. اَ بَر شهری مانند تهران بخشبندی نشده و رأی دهندگان باید به یک لیست ۳۰ نفری که شناختی از آنان ندارند رأی دهند. نامزدهای مستقل و بیرون از لیستها هم کمترین فرصتی در انتخابات ندارند. شهرهای ری و شمیران نیز که در قانون انتخابات پیش از انقلاب نماینده جداگانه داشتهاند به قلمرو تهران افزوده شدهاند. دفتر ثبتنام تأسیس نشده و مردم با شناسنامه معتبر و یا باطل در هر جا بخواهند رأی میدهند. محدودیت مالی برای نامزدها وجود ندارد و پول و ثروت در بسیاری از حوزهها تأثیرگزار هستند. شروط نامتعارف نامزدها را هم پیش از این دیدیم. مجلسهایی که با ساختار چنین قانون انتخاباتی تشکیل میشوند با تصویب قوانین فساد برانگیز چون بودجههای سالانه و برنامههای پنجساله زمینه گسترش فساد را فراهم میسازند و این مجلسها توانایی نظارت بر انحرافها و قانونشکنیهای دولتمردان را نیز ندارند. نمونهای از این قوانین فساد برانگیز، لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ است که آشکارا مغایر اصولی از قانون اساسی بوده و همانگونه که در یک مقاله ۱۰ صفحهای پیش از تصویب نهایی آن تأکید کردهام پیامد آن چیزی جز افزایش تورم، کاهش دائمی ارزش پول ملی، کاهش قدرت خرید مردم و دامن زدن به گرانیها و نهایتاً گرفتار شدن ملت ایران در بحرانهای اقتصادی و اجتماعی نخواهد بود.
تجربه نشان داده است دولتها و رؤسای جمهور گذشته که با ادعاهای به ظاهر «اصولگرایی» و یا «اصلاحطلبی» قدرت را به دست گرفتهاند ارادهای برای تقدیم لایحه قانون انتخابات پیشرفتهای نداشته و آقای حسن روحانی رئیسجمهور کنونی نیز که نزدیک به پنج سال است قدرت را در دست دارد به وظیفه خود در این زمینه عمل نکرده است. در این اوضاع و احوال اگر نمایندگان این مجلس که این طرح دو فوریتی را امضا کردهاند در ادعای مبارزه با فساد صداقت دارند باید بیدرنگ از حقوقدانان کشور استمداد کنند تا هرچه زودتر پیشنویس یک طرح قانون انتخابات پیشرفتهای که برگزاری انتخابات آزاد و عادلانه را در کشور تضمین کند تنظیم و به هیأت رئیسه مجلس برای تصویب تقدیم گردد و هرگز و با هیچ دستاویزی انتخاباتی در کشور با قانون سال ۱۲۹۰ خورشیدی برگزار نشود.