قانون انتخابات شوراها در سال ۱۳۷۵ به تصویب مجلس رسید و شورای نگهبان آن را تأیید کرد. ساختار این قانون برگرفته از قانون انتخابات مجلس شورای ملی مصوّب سال ۱۲۹۰ خورشیدی و از همینرو برگزاری انتخابات آزاد و عادلانه شوراها را در خلال ۲۵ سال گذشته تضمین نکرده است. ولی به هر حال این قانون از هنگام تصویب تاکنون اجرا شده است. با این حال شورای نگهبان در ۲۶ فروردین ۱۳۹۶ با استناد به عبارتی از صحیفه نور که مربوط به تاریخ ۱۲ مهر ۱۳۵۸ بوده است تبصره یک ماده ۲۶ قانون انتخابات شوراها مصوب سال ۱۳۷۵ را که مقرر داشته است: "اقلیتهای دینی شناخته شده در قانون اساسی به جای اسلام باید به اصول دین خود اعتقاد و التزام عملی داشته باشند"
برخلاف شرع شمرد و سپس اعلام نظر کرد که انتخاب یکی از زرتشتیان در انتخابات خرداد ماه ۱۳۹۶ به عضویت شورای شهر یزد خلاف شرع میباشد. در واکنش به این نظر شورای نگهبان، روز ۵ آذرماه ۱۳۹۶ یک طرح دو فوریتی از سوی گروهی از نمایندگان در دستور کار مجلس قرار گرفت و با ۱۵۴ رأی موافق دو فوریت آن تصویب شد تا پیروان ادیان الهی غیر از اسلام بتوانند به عضویت شوراهای شهرها درآیند. اظهارنظر شورای نگهبان در این مورد بیرون از حدود اختیارات این شورا که در اصل¬های ۹۱ و ۹۶ قانون اساسی پیشبینی شده و خلاف قانون اساسی بوده است. طرح دو فوریتی مزبور نیز که در دستور کار مجلس قرار گرفته و کلیات آن در جلسه علنی روز ۸ آذر ۱۳۹۶ به تصویب رسید در جای خود تکرار چندین اصل قانون اساسی و اصل برابری شهروندان در برابر قانون است و حقوق بنیادین و به رسمیت شناخته ملت ایران در قانون اساسی را به یک قانون عادی کاهش میدهد. این در حالی است که برابری عموم شهروندان در برابر قانون از دستاوردهای مشروطیت است که در قانون اساسی جمهوری اسلامی نیز مورد تأکید قرار گرفته است:
***۱- متمم قانون اساسی مشروطیت
اصل هشتم متمّم قانون اساسی مشروطیت مورخ مهرماه ۱۲۸۶ خورشیدی در باب "حقوق ملت ایران" مقرر کرده است: "اهالی مملکت ایران در مقابل قانون دولتی متساویالحقوق خواهند بود".
متمم قانون اساسی مشروطیت برگرفته از قانون اساسی سال ۱۸۳۱ بلژیک است. ماده ۶ این قانون اساسی در بخشی از آن برابری عموم در برابر قانون را چنین بیان کرده است: "شهروندان بلژیک در برابر قانون مساوی هستند".
افزودن وصف "دولتی" به قانون در اصل هشتم متمم قانون اساسی مشروطیت برای برطرف کردن شُبهات اندکی از روحانیون در صدر مشروطیت بوده است که همچنان بر ادامه امتیازات و تبعیضهای شرعی و تاریخی میان ایرانیان پافشاری میکردهاند. اصل ۹۱ متمم قانون اساسی مشروطیت نیز در راستای حقوق پیشبینی شده در اصل هشتم بدون هیچگونه تمایزی مقرر کرده است: "اعضای انجمنهای ایالتی و ولایتی، بلاواسطه از طرف اهالی انتخاب میشوند مطابق نظامنامه انجمن¬های ایالتی و ولایتی".
به این ترتیب اصل برابری عموم در برابر قانون در زمینههای گوناگون به ویژه در حقوق سیاسی انتخاباتی که مهمترین حقوق شهروندان است بر پایه این اصلها در کشور ما به رسمیت شناخته شد که دستاورد بزرگی برای ملت ایران بود. در همین راستا قانون انتخابات انجمنهای ایالتی و ولایتی که کمتر از یک سال پس از متمم قانون اساسی مشروطیت در اوائل سال ۱۲۸۷ خورشیدی در مجلس شورای ملی به تصویب رسید مشارکت عموم شهروندان در اداره شهرها صرفنظر از تمایزهای دینی و مانند آن را برای عضویت در این انجمنهای شهر تضمین کرد. ماده ۶ این قانون شروط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان را در این انجمنها چنین پیشبینی کرده است:
اولاً- تابعیت ایران، ثانیاً- اِکمال ۲۱ سال اقلاً، ثالثاً- داشتن ملک یا خانه در آن ایالت یا دادن مالیات.
ماده ۹ این قانون نیز افزوده است: شرایط انتخاب شدن همان شرایط انتخاب کردن است. به علاوه باید انتخاب شدگان سواد فارسی کامل داشته و سنّشان کمتر از ۳۰ سال نباشد و داخل خدمت دولتی نباشند.
***۲- قانون اساسی جمهوری اسلامی
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که پس از تصویب در مجلس خبرگان در ۲۴ آبان ۱۳۵۸ در یکم بهمن ۱۳۵۸ در روزنامه رسمی کشور انتشار یافت اصل برابری عموم مردم در برابر قانون را بیآنکه آن را محدود به برابری در برابر قانون "دولتی" بنماید با تفصیل بیشتری در چندین اصل پذیرفته است. بند ۶ از اصل سوم بر "تأمین آزادی¬های سیاسی و اجتماعی در حدود قانون" و بند ۸ بر "مشارکت عامّه مردم در تعیین سرنوشت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خویش" و بند ۹ بر "رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینههای مادی و معنوی" و بند ۱۴ از این اصل بر: "تأمین حقوق همه جانبه افراد از زن و مرد و ایجاد امنیت قضایی عادلانه برای همه و تساوی عموم در برابر قانون تأکید کردهاند. اصل ۱۹ در همین راستا افزوده است: "مردم ایران از هر قوم و قبیله که باشند از حقوق مساوی برخوردارند و رنگ، نژاد، زبان و مانند این¬ها سبب امتیاز نخواهد بود".
اصل بیستم نیز بار دیگر برابری مردم در برابر قانون را چنین تصریح کرده است: "همه افراد ملت اعم از زن و مرد یکسان در حمایت قانون قرار دارند و از همه حقوق انسانی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی با رعایت موازین اسلام برخوردارند".
بر پایه اصول روشن و فراگیر قانون اساسی جمهوری اسلامی که برابری عموم در برابر قانون و منع هرگونه تبعیض ناروا را مورد تأکید قرار دادهاند، تمایزها و تبعیضهای تاریخی و دینی که پیش از نهضت مشروطیت وجود داشتهاند کمترین جایگاهی در حقوق اساسی ملت ایران نخواهند داشت. شورای نگهبان نیز بر پایه اصل ۹۴ قانون اساسی تنها و منحصراً میتواند درباره مصوبات مجلس در فرآیند قانونگزاری و در ظرف مهلت مقرر در این اصل و اصل ۹۵ اظهارنظر کند و نه درباره قوانینی که پیش و یا پس از تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی به تصویب مجلس رسیدهاند. از سوی دیگر شورای نگهبان برای پاسداری از قانون اساسی تأسیس شده و همه ۱۲ عضو آن در دفاع از قانون اساسی مسئولیت دارند و در هیچ اوضاع و احوالی نمی¬تواند نصوص قانون اساسی را به دستاویز مغایرت با شرع نادیده گرفته و بیاعتبار سازد. افزون برآن شورای نگهبان نمیتوانسته است با تعطیل اصل بنیادین برابری عموم در برابر قانون به صحیفه نور و آن بخش از آنکه مربوط به تاریخ ۱۲ مهر ۱۳۵۸ و پیش از تصویب قانون اساسی در مجلس خبرگان بوده است استناد کند.
به ویژه شورای نگهبان به هنگام تصویب قانون تشکیل و انتخابات شوراها در مجلس در سال ۱۳۷۵ میبایست افزودن وصف "اسلامی" به این شوراها را رد میکرد. زیرا در اصلهای هفتم و یکصدم قانون اساسی که در آنها سخن از اداره شهرها از سوی شوراها به میان آمده است به درستی وصف "اسلامی" درباره این شوراها بکار نرفته و مجلس نمیتوانسته است از پیش خود چنین صفتی را در مورد این شوراها بکار برد. دلیل آن نیز روشن است. این شوراها در متمم قانون اساسی مشروطیت به نام انجمنهای ایالتی و ولایتی آمدهاند و در اصل هفتم قانون اساسی برای اداره امور شهرها پیشبینی شدهاند و هرگونه تبعیض بر پایه دین و مذهب اعضای آنها و یا افزودن وصف اسلامی به این شوراها لغو و بیهوده میباشد.
همچنین آوردن بند "د" درباره شروط انتخاب شوندگان در ماده ۲۶ این قانون و شرط "اعتقاد و التزام عملی به اسلام و ولایت مطلقه فقیه" و نیز بند "ه" از جهت "ابراز وفاداری به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران" زائد بودهاند. شرط "اعتقاد و التزام عملی به اسلام" در این ماده که زمینه¬ساز افزودن تبصره¬ای به آن درباره پیروان ادیان الهی دیگر شده ناسازگار با اصل برابری عموم مردم در برابر قانون صرفنظر از دین و مذهب در قانون اساسی است. همچنین شرط "ابراز وفاداری به قانون اساسی" از سوی نامزدهای انتخابات مجلس، شوراها و یا ریاست جمهوری بی¬معنا و نامعقول است. قانون اساسی در برگیرنده حقوق شهروندان و اصل تفکیک قوای سه گانه است. این نمایندگان مجلس و شخص رئیسجمهور هستند که بر پایه اصلهای ۶۷ و ۱۲۱ به اجرای اصول قانون اساسی سوگند یاد می¬کنند و باید به سوگند خود وفادار باشند. از همینرو اینگونه شرطها در قوانین انتخاباتی کشورهایی که تجربه طولانی در برگزاری انتخابات آزاد و عادلانه را دارند هرگز پیشبینی نشدهاند. آوردن اینگونه شرطها در قوانین انتخاباتی کشور ما زمینهساز محروم کردن مردم از حقوق پیشبینی شده در قانون اساسی از جهت نامزد شدن در انتخاباتهای گوناگون شده است. همچنین نظارت شورای نگهبان بر انتخاباتهایی را که در اصل ۹۹ قانون اساسی پیشبینی شده است به تصمیمگیریهای شخصی و به دور از هرگونه معیار سنجش و در نهایت به دخالت این شورا در انتخابات تبدیل کرده و به اعتبار انتخابات در کشور ما آسیبهای فراوانی رسانده است.
***۳- واکنش مجلس
تقدیم کنندگان این طرح دو فوریتی نیز نمیتوانستهاند اصل برابری عموم در برابر قانون را که میراث ارزشمند مشروطیت در کشور ماست و در چندین اصل قانون اساسی جمهوری اسلامی آمده است کنار گزارده و با به رأی گزاردن اصول قانون اساسی و تصویب یک قانون عادی به پیروان ادیان الهی دیگر فرصت شرکت در انتخابات شوراها و عضویت در شوراهای شهر را بدهند. هیأت رئیسه مجلس نیز نمیتوانسته است این طرح خلاف قانون اساسی را در دستور کار مجلس قرار دهد. تصویب چنین قانونی پیامی جز کاهش اعتبار حقوق پیشبینی شده در قانون اساسی برای شهروندان کشور به یک قانون عادی ندارد که میتواند در صورت تصویب در مجلس با یک قانون عادی دیگری نسخ شود. اگر مجلس به دنبال دفاع از حق برابری عموم در برابر قانون و تضمین حق انتخاب شدن شهروندان در شوراهای شهری و روستایی صرفنظر از تمایزهای دینی آنان است میبایست از قانون موجود دفاع کند. بر پایه ماده ۵۶ قانون انتخابات شوراها مصوب سال ۱۳۷۵: "تأیید صحت انتخابات شوراهای شهر با هیأت نظارت شهرستان است و اعلام آن توسط فرماندار انجام میگیرد...".
از آنجا که هیأت نظارت بر انتخابات شهر یزد در چارچوب این ماده صحت انتخابات این شهر را که در آن آقای سپنتا نیکنام به عضویت شورای این شهر انتخاب شده تأیید کرده است مجلس شورای اسلامی در راستای وظایف نظارتی خود بر امور کشور باید از وزیر کشور بخواهد از هرگونه دخالتی در انتخابات شهر یزد خودداری کند و به نامه مورخ ۲۶/۱/۱۳۹۶ شورای نگهبان و اعلام نظر این شورا مبنی بر خلاف شرع بودن انتخاب این عضو شورا ترتیب اثر ندهد.
***۴- مسئولیت رئیسجمهور
آقای روحانی رئیسجمهور نیز تکلیف داشته است بر پایه اصل ۱۱۳ قانون اساسی که رئیسجمهور را مسئول اجرای قانون اساسی دانسته است و برای تضمین حق برابری شهروندان در برابر قانون، از طریق وزارت کشور از صحت و اعتبار انتخابات شورای شهر یزد دفاع کند و حق انتخاب شدگان در شورای این شهر را به رسمیت شناسد. ولی آقای روحانی به جای انجام تکلیف مقرر در اصل ۱۱۳ قانون اساسی آن چنانکه رئیس دفتر رئیسجمهور در روزنامه اطلاعات سهشنبه ۷ آذر ۱۳۹۶ اعلام کرده است، این موضوع را در جلسات سران قوا مطرح کرده است که جایگاهی در اصل ۱۱۳ قانون اساسی نداشته و اجرای اصول قانون اساسی را در این مورد معلّق ساخته و در نتیجه مجلس با درگیر شدن در این طرح دو فوریتی خلاف قانون اساسی به بیراهه رفته است.
***۵- تخلف از اصل ۱۰۰ قانون اساسی
در این طرح دو فوریتی که عنوان آن: "عضویت پیروان ادیان الهی در شوراها" میباشد چند ماده و تبصره دیگر افزوده شدهاند که بیارتباط با موضوع و عنوان این طرح دو فوریتی و تخلّف از ماده ۱۳۱ آییننامه داخلی مجلس هستند. این تبصرهها نیز در جای خود ناسازگار با اصل ۱۰۰ و چند اصل دیگر قانون اساسی میباشند. در تبصره ماده ۹۰ اصلاحی قانون شوراها مصوّب سال ۱۳۷۵ پیشبینی شده بود که رسیدگی به اعتراضها در مورد مصوّبات شوراهای اسلامی شهر و شهرستان از سوی هیأتی به ریاست فرماندار انجام میشود. ولی در بند "الف" ماده ۳ مصوبه مجلس افزوده شده است: "هیأت تطبیق مصوبات تهران، ری و تجریش به عضویت و ریاست فرماندار تهران و ... مصوباتی که به شهر ری و تجریش مربوط میشود با حضور فرمانداران ری و شمیرانات بررسی میشود". (روزنامه اطلاعات، ۲۲ آذر ۱۳۹۶)
این مصوبه مجلس خلاف صریح اصل ۱۰۰ قانون اساسی است. در حالی که اصل ۱۰۰ قانون اساسی با روشنی هرچه بیشتر، انتخابات شورای شهر را برای هر یک از شهرها پیشبینی کرده و شهرهای ری و شمیران بر پایه مقررات تقسیمات کشوری دارای مرزهای روشن و جدای از شهر تهران و دارای فرمانداران جداگانه هستند و وزارت کشور مکلف بوده است در این دو شهر نیز انتخابات مستقل شورای شهر برگزار کند ولی هیأت رئیسه مجلس در ۲۷ اسفند ماه ۱۳۹۱ به ناروا تبصرهای را در دستور کار مجلس گزارده و آن را برخلاف اصل ۱۰۰ قانون اساسی به تصویب رساندند که بر پایه آن در محدوده شهر تهران، ری و شمیران تنها یک شورای شهر تشکیل شود. با آنکه شورای نگهبان در سال ۱۳۸۱ ادغام انتخابات شوراها در این سه شهر را مغایر قانون اساسی دانسته و پرونده این مصوّبه را مختومه کرده بود این بار به رغم اظهارنظر پیشین خود مبنی بر ردّ ادغام انتخابات این سه شهر، بر این مصوّبه خلاف قانون اساسی مجلس مُهر تأیید زد! با این مصوّبه، ساکنان دو شهر ری و شمیران از حقوق پیشبینی شده در اصل ۱۰۰ قانون اساسی محروم شدند و همین امر پیامدهای شومی از جهت فروش ارقام نجومی تراکم ساختمانی از سوی شهردار پیشین تهران و تجاوز به حقوق مالکیت مردم و ویران کردن فضاهای سبز به ویژه در شمیران به بار آورده است.
چرا هیأت رئیسه مجلس برای محروم کردن ساکنان شهرهای ری و شمیران از داشتن شورای شهر مستقل این طرح خلاف قانون اساسی را در دستور کار مجلس قرار میدهد؟ چرا هیأت رئیسه مجلس به جای رعایت قانون تقسیمات کشوری و نظم اداری کشور که حدود صلاحیت فرمانداران هر شهر را پیشبینی کرده است و رعایت اصل ۱۰۰ قانون اساسی که تشکیل شوراهای شهری را برای هر شهر الزامی کرده است در این مصوبه یک هیأت مشترک از فرمانداران تهران، ری و شمیران را برای رسیدگی به اعتراضات به تصمیمهای شورای شهر تهران که به ناروا بر دو شهر دیگر ری و شمیران تحمیل شده در نظر گرفته است؟
در همین جلسه ۸ آذر ۱۳۹۶ آقای قاضیپور نماینده ارومیه به درستی گفت اگر فرمانداران ری و شمیران برپایه تبصرههای افزوده شده به ماده ۹۰ قانون شوراها در این طرح دو فوریتی حق دارند بر اعتراض به تصمیمهای شوراهای بخشهای تابعه شهرستان¬های ری و شمیران رسیدگی کنند چرا نباید شورای مستقل در ری و شمیران وجود داشته باشد تا فرمانداران این دو شهر بر اعتراضها به تصمیمهای شوراهای مستقل این دو شهر رسیدگی کنند؟
شگفتانگیز تر از بخشهای دیگر این طرح دو فوریتی الحاق یک ماده به قانون شوراها به شماره ۱۰۹ میباشد که در آن آمده است این اصلاحیه از دوره پنجم انتخابات شوراها اجرا میشود. انگیزه افزودن این ماده آن است که انتخاب یک عضو زرتشتی در دوره پنجم شورای شهر یزد را که شورای نگهبان آن را خلاف شرع شمرده است با تصویب این طرح تنفیذ و استوار سازد. به این ترتیب مجلس میخواهد این مصوبه را عطف به ماسبق کند. همیشه اصلاحیههای قانون انتخابات برای آینده تصویب شدهاند و تاکنون سابقه نداشته است که قانون انتخابات برای گذشته نوشته شود! این در حالی است که انتخابات شورای پنجم در خرداد ماه ۱۳۹۶ برگزار و مختومه شده است. اگر مجلس تسلیم نظر شورای نگهبان شده و انتخاب آقای نیکنام به عضویت شورای یزد را بیاعتبار میداند اکنون نمیتواند با تصویب این طرح دو فوریتی ۷ ماه پس از برگزاری انتخابات شوراها عضویت وی را در شورای شهر یزد صحیح و قانونی سازد.
تصویب اینگونه قوانین نشان دهنده ناآگاهی نمایندگان این مجلس از موازین قانونگزاری و بیاعتنایی آنان به اصول قانون اساسی است. همانگونه که در این نوشته تأکید کردهام مجلس میبایست با بهره گرفتن از حق نظارت خود بر اجرای قوانین از انتخاب آقای سپنتا نیکنام در شورای شهر یزد که در چارچوب ماده ۲۶ انتخابات شوراها انجام شده و این انتخابات مورد تأیید هیأت نظارت مذکور در ماده ۵۶ قانون انتخابات شوراها قرار گرفته است دفاع کند و خود را درگیر این طرح دو فوریتی خلاف قانون اساسی نسازد. ولی هنگامی که اینگونه طرح¬های دو فوریتی با پنهانکاری در پستوی کمیسیونهای داخلی مجلس تدوین و با پردهپوشی در صدا و سیما در مجلس مطرح میشوند هر تجاوزی به حقوق مردم دور از انتظار نخواهد بود.
برپایه دلایل یاد شده، این طرح دو فوریتی که همه بخشهای آن خلاف قانون اساسی است و آن را به یک قانون عادی کاهش میدهد باید از دستور کار مجلس بیرون گذارده شود.
دکتر سید محمود کاشانی - استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی