رقابت در هواپیمایی کشوری، چند بحث حقوقی

میلاد صادقی، پژوهشگر حقوق هوافضا

هفتاد سال پیش وقتی قانون هواپیمایی کشوری ایران به تصویب رسید، ایده‎ای بزرگ به نمایش عمومی درآمد. قانون، اداره کل هواپیمایی کشوری را موظف کرد تا به منظور جلوگیری از وقوع مخاطرات و رقابت‎های مضره بین متصدیان حمل و نقل هوایی و حفظ مصالح عمومی، مطابق با مقررات هواپیمایی در فعالیت هواپیمایی کشوری نظارت نماید (=بند ب ماده ۵). هر چند این وظیفه از حیث افرادی (=بین متصدیان حمل و نقل هوایی) قلمروی محدود داشت، ولی پیشبینی آن هفت دهه قبل، آن هم به عنوان یکی از وظایف عمده اداره کل هواپیمایی کشوری، پیشرفتی مآل اندیشانه محسوب میشد. امروزه نیز همین وظیفه بر دوش سازمان هواپیمایی کشوریست با این تفاوت که در اصلاحات بعدی (۱۳۶۷) اختیار و وظیفه سازمان برای نظارت بر جلوگیری از وقوع مخاطرات و رقابت‎های مضره گسترده‎تر شده است، زیرا در این مسیر نه فقط مقررات هواپیمایی، بلکه به طور کلی، «مقررات مربوط[ه]» ملاک عمل و مبنای کار هستند.

قانونگذار ایرانی چندین دهه بعد با تصویب قانون اجرای سیاست‎های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، به موضوع رقابت از منظر عام و کلان توجه می‎افکند. بدین منظور نهادی با نام «شورای رقابت» با اختیارات و وظایف نسبتاً گسترده و قابل توجه تشکیل میشود، وظایف و اختیاراتی که مجموعاً شورای رقابت را در مقام نهاد ناظر بر رقابت قرار میدهد. با تشکیل شورای رقابت، پرسشی بسیار مهم به میان می‎آید:

آیا با توجه به مقام نظارتی شورا، وظایف سایر نهادها از جمله سازمان هواپیمایی کشوری که از قبل و برابر قانون موظف به اجرای نظارت در مسائل رقابتی هستند، نسخ شده اند؟ به ویژه آنکه قانون اجرای سیاست‎های کلی اصل چهل و چهارم در ماده ۹۲ مقرر کرده است که از تاریخ تصویب این قانون کلیه قوانین و مقررات مغایر با آن نسخ میگردد.

پاسخ به پرسش مذکور (=درک مغایرت) کمی دشوار است، زیرا:

-نظارت اقسام و انواع مختلف دارد و به شیوه‎های مختلف تحقق می‎یابد. نظارت را میتوان صرفاً از طریق پایش، رصد، دیده‎بانی، قرار گرفتن در جریان امور، صدور اخطار یا تذکر کتبی، اعلام تخلف یا طرح شکایت تحصیل کرد (=نظارت نرم و بدون اتخاذ تصمیم حقوقی) و یا به شکل رسیدگی به تخلفات، جرایم، اختلافات و منازعات، یعنی بررسی قضایی یا شبه قضایی (=نظارت سخت و با اتخاذ تصمیم حقوقی) اجرا نمود؛ نظارت در معنی اخیر حقیقی‎ترین نوع دخالت را رقم میزند. نظارت یک معنای فنی و صنعتی هم دارد که منظور از آن کنترل و بازرسی (=Inspection) فعالیت‎ها در جهت اجرا و رعایت کامل مقررات، دستورالعمل‎ها و ضوابط است (=مستنبط از قانون دسترسی آزاد به شبکه حمل و نقل ریلی).

-جنس نظارت سازمان هواپیمایی کشوری در بند ب ماده ۵ دقیقاً مشخص نیست؛ یعنی قانون خاص سابق ما شدیداً از حیث مهم‎ترین ارکان نظارت (ابزارها و شیوه‎های نظارت و فرآیند تحقق نظارت) مجمل است؛ نباید پنداشت که صلاحیت نظارتی سازمان با وقوع مخاطره یا رقابت مضره خاتمه می‎یابد، چرا که حتی اگر مخاطره یا رقابت مضره واقع شود، باز هم سازمان باید به وظیفه نظارتی خود عمل کند تا مانع از فعلیت یافتن مخاطره (=تبدیل شدن به رقابت مضره) یا وقوع رویه‎های ضد رقابتی بعدی شود. به تعبیر دیگر «وقوع» معنای آنی ندارد و بر یک لحظه خاص دلالت نمیکند، بلکه مفید استمرار، پیوستگی و تداوم است.

-شورای رقابت نیز هرچند در نوشته‎ها به عنوان نهاد ناظر بر رقابت معرفی شده است، ولی وظایف آن بیشتر طبیعتی شبه قضاوتی (=Quasi-Adjudicatory) و تنظیمی (=Regulatory) دارند. احتمالاً به دلیل نظارت شبه قضایی شورای رقابت و حتی وجود تعاریف موسع از مفهوم تنظیم‎گری است که از شورا به عنوان نهاد ناظر بر رقابت یاد میشود. البته تنظیم‎گری و نظارت دو مفهوم نزدیک به هم هستند ولی بر یکدیگر کاملاً انطباق ندارند.

باری به نظر میرسد که میان وظیفه نظارتی سازمان هواپیمایی کشوری و مقام نظارتی شورای رقابت، تعارضی وجود ندارد و نظارت هر دو نهاد باهم به ترتیب ذیل قابل جمع است:

-در خصوص رسیدگی به رویه‎های ضد رقابتی، تنها مرجعی که قانوناً صلاحیت رسیدگی دارد، شورای رقابت است (ماده ۶۲ قانون اجرای سیاست‎های کلی اصل چهل و چهارم) و سازمان هواپیمایی کشوری در این باره نه تنها صلاحیتی ندارد، از وسایل تامینیه کافی نیز برخوردار نیست. با این حال اگر رفتار ارتکابی، رویه ضد رقابتی تلقی نشود ولی تخلف از مقررات هواپیمایی باشد، امکان روبرو شدن متخلف با مسئولیت اداری وفق مقررات قانون هواپیمایی کشوری وجود دارد. چنین مسئولیتی میتواند در قالب اعمالی چون تحدید اختیارات یا تعلیق فعالیت شرکت تحقق یابد.

-افزون بر امکان تحمیل مجازات اداری از سوی سازمان هواپیمایی کشوری، این ارگان موظف است که نظارت خود را به شکل نرم و بدون اتخاذ تصمیم حقوقی پیاده کند. در حقیقت تصور میشود که نظارت در بند ب ماده ۵، بیشتر متضمن همین معنی است. از این رو شاید بتوان گفت که نظارت سازمان در مسائل رقابتی کمی جنبه پیش‎نگرانه و فعالانه هم دارد و از نظارت شورای رقابت نیز واقعی‎تر و ملموس‎تر است.

در خاتمه بحث ذکر دو نکته ضروری است:

۱-درست به مانند موضوع نظارت بر رقابت، مساله صلاحیت و اختیار تنظیم‎گری میان شورای رقابت، سازمان‎ هواپیمایی کشوری و به ویژه شورای عالی هواپیمایی کشوری نیز محل گفت‎وگو است. بحث درباره صلاحیت و اختیار تنظیم‎گری را به آینده موکول میکنیم ولی در همین مقطع و برای مقدمه بحث آتی جا دارد که قسمتی از مصوبه جلسه ۳۷۴ شورای رقابت (=مورخ ۰۹/۰۲/۱۳۹۸)* نقل گردد:

«اعضای شورا [ی رقابت] به اتفاق مقرر نمودند که لازم است مرکز ملی رقابت با همکاری سازمان هواپیمایی کشوری، دستورالعمل‎ها و شیوه‎نامه‎های صادره توسط سازمان هواپیمایی کشوری را از دیدگاه توسعه رقابت و رفع انحصار، بررسی نماید و زمینه‎های احتمالی وقوع انحصار و اخلال در رقابت در شیوه‎نامه‎های موجود را شناسایی نموده و پیشنهاد اصلاحی برای آن [را] تدوین [کند] و جهت بررسی و تصویب به شورا پیشنهاد دهند [دهد]».

این قسمت از مصوبه جلسه ۳۷۴ شورای رقابت تا حدی پاسخ مساله را به لحاظ عملی روشن میکند و موید آن است که رقابت در هواپیمایی کشوری به طور مستقیم یا غیر مستقیم تحت نظامات و ترتیبات شیوه‎نامه‎ها و دستورالعمل‎های سازمان هواپیمایی کشوری درآمده و یا از آنها متاثر شده است و شورای رقابت قصد دارد تا در صورت شناسایی زمینه‎های احتمالی وقوع انحصار و اخلال در رقابت در شیوه‎نامه‎ها و دستورالعمل‎های سازمان، آنها را اصلاح نماید.

۲-تحقیقات نشان میدهد که در حقوق کشورهای خارجی، رقابت در هواپیمایی کشوری با قطعیت و صلابت بیشتری سازماندهی شده است، به نحوی که در کوتاه‎ترین زمان میتوان متوجه روش و رویکرد حقوقی آنها در قبال مسائل رقابتی هواپیمایی کشوری شد. برای نمونه، بسیار خوب و آموزنده است که وضعیت مالزی تشریح شود. مالزی برای ارتقای توسعه اقتصادی، قانون رقابت خود را در سال ۲۰۱۰ تصویب نمود. قانون رقابت ۲۰۱۰ تصریحاً بر هر فعالیت تجاری در داخل مالزی و هر فعالیت تجاری در خارج از مالزی، اعمال میشود. البته فعالیت‎های تجاری خارج از کشور زمانی تحت شمول قانون هستند که رقابت در بازار مالزی را متاثر کنند. با این‎حال قانون مذکور در ابتدا فعالیت‎های تجاری تحت شمول قانون ارتباطات و چند رسانه‎ای ۱۹۹۸ و قانون کمیسیون انرژی ۲۰۰۱ را از قلمرو خود خارج کرده بود. مالزی بعداً با تصویب قانونی در سال ۲۰۱۵، رقابت در هواپیمایی کشوری را به موجب قواعد ماهوی مخصوص تنظیم میکند؛ همچنین بر اساس قانون سال ۲۰۱۵، کمیسیون ویژه‎ای تاسیس میشود تا به عنوان ناظم اقتصادی صنعت هواپیمایی کشوری و سازمان رقابتی خدمات هواپیمایی انجام وظیفه نماید. چون با تصویب قانون سال ۲۰۱۵، این امکان وجود داشت که بین قانون سال ۲۰۱۵ (=نظام خاص) و قانون رقابت ۲۰۱۰ (=نظام عام) تنش ایجاد شود، قانون رقابت ۲۰۱۰ اصلاح گردید. بر اساس اصلاح به عمل آمده، هرگونه فعالیت‎های تجاری تحت شمول قانون کمیسیون هواپیمایی ۲۰۱۵، همانند قانون کمیسیون انرژی ۲۰۰۱ و قانون ارتباطات و چند رسانه‎ای ۱۹۹۸، از شمول قانون رقابت ۲۰۱۰ خارج شدند. این همان قطعیتی است که حقوق باید گاه آن را تامین کند.

*مصوبات جلسات شورا، در تارنمای (پایگاه الکترونیکی) شورا و مرکز ملی رقابت در دسترس هستند.

 

 

 

 

 

نظرات شما